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从本案看未经债务人同意的担保的法律效力/李居鹏

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 07:10:19  浏览:8979   来源:法律资料网
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从本案看未经债务人同意的担保的法律效力

李居鹏


【摘要】保证人担保制度中,债权人向保证人主张权利,可以认定诉讼时效中断。实践中债权人与保证人恶意串通规避诉讼时效,损害债务人利益的案例层出不穷。本文认为未经债务人同意的保证如果加重债务人责任,则对债务人没有约束力,其仅在债权人和保证人之间有效。本文并就立法和司法层面的应对措施提出了建议。

【关键词】 保证担保;诉讼时效中断;债务人


一、案情简介

  住所位于江苏高邮市的张金宝于1998年6月25日向住所位于上海市A区的双湖公司出具欠条1份:今欠双湖公司30600元,于7月5日前以汇票支付。1998年7月10日又出具还款协议书1份,其中载有:8月5日前归还双湖公司28000元货款。在欠条和还款协议书左下方,住所位于上海市B区的陈东生签名并写有“保证”字样。后张金宝欠款一直未还,双湖公司于2006年7月10日起诉到上海B区法院,要求张金宝支付双湖公司货款58600元,陈东生承担连带保证责任。在第一次庭审后,双湖公司撤回要求陈东生承担连带保证责任的诉讼请求。
  张金宝辩称双湖公司的债权已经超过诉讼时效,且陈东生的保证不是在张金宝面前所写,其从未要求陈东生为其债务提供过保证。
  陈东生则辩称双湖公司从1998年起从未停止过向本人和张金宝催讨欠款。
  法庭认为本案的关键在于双湖公司向“债务保证人”主张权利,是否可以认定主债务诉讼时效中断?
  法庭经审理后认为,根据庭审时陈东生陈述,陈东生作为“保证人”未经张金宝要求和同意;陈东生在欠条和还款计划书上为债务作“保证”并签名,但对“保证”如何形成,不仅双湖公司与陈东生的陈述不一致,而且陈东生两次庭审中陈述不一,对何时提供“保证”陈东生亦不能予以明确,因此不排除陈桂生对已经超过诉讼时效的债权进行担保的可能;本案中,双湖公司难以举证其在保证期间内要求保证人承担保证责任,通常情况下陈东生通过否认双湖公司的陈述以利于自己,但陈东生认可双湖公司的陈述,使其处于不利地位,而双湖公司在第一次庭审后即撤回要求陈东生承担连带保证责任的诉讼请求,陈东生的应诉和原告对权利的主张有悖常理。综上,法庭认为,陈东生作为债务“保证人”,并非债权人、债务人和陈东生三方共同的意思表示,其单方要求作为“保证人”,并就债权人向其主张过权利一节所作出的意思表示,仅对其自己产生效力,对债务人不具有法律效力。由于双湖公司未能提供其在诉讼时效期间内向张金宝主张债权的证据,故双湖公司对债务人的主债权已经超过诉讼时效,不受法律保护。双湖公司依法具有处分自己诉权的权利,现其撤回对陈东生承担保证责任的诉讼请求应予准许。
最终法院判决驳回双湖公司的诉讼请求。

二、诉讼时效的概念和立法目的
(一)诉讼时效的概念
  诉讼时效是指权利人不行使其权利的事实状态经过一定的期限,就丧失依诉讼程序保护其权利的法律制度。我国的民法理论以“胜诉权消灭说”为通说,立法也采纳了诉讼消灭主义。诉讼时效期间分为三种:普通诉讼时效期间为2年;特别诉讼时效期间为1年(身体受到伤害要求赔偿的;出售质量不合格商品未声明的,延付或拒付租金的,寄存财物被丢失或损毁的);国际货物买卖合同的一般诉讼时效是4年。本案应适用诉讼时效期间2年的规定。

(二)法律创设诉讼时效的目的
  1、维护社会经济关系,稳定法律秩序,这是诉讼时效制度的主要目的和功能。因为,民事权利的行使与不行使取决于权利人的意志,权利不会因不行使而自动消灭,一定的事实状态长期存在(如权利长期不行使),必然会以此为基础,发生种种法律关系,使各方当事人的权利义务处于不确定状态。多年后,如果再支持原权利人主张权利,就会推翻多年来基于此事实状态而形成的各种社会经济关系,造成经济秩序的混乱,为了结束这种不稳定状态,避免经济生活的混乱,更好地实现社会经济有序进行,推动社会经济的健康发展,就必须确立诉讼时效。
  2、督促权利人及时行使自己的权利,防止权利长期处于“睡眠状态”。若权利人长期不行使权利,这种法律事实状态长期存在,权利人将失去通过诉讼保护其权利的可能,以督促权利人为了维护其切身利益而行使权利。
  3、有利于证据的收集,便于法院审理案件,能正确及时地处理民事纠纷。设立此制度后,权利人必然要及时的收集、保存证据,可避免当事人举证和法庭调查取证方面的困难,有利于查清事实,及时有效地保护当事人的合法权益。
  就本案而言,债权人对于1998年产生的债权,直到2006年才向法院起诉主张权利,明显属于怠于行使自己的权利,如果仍判决支付原告诉讼请求,则既不符合法律的规定,也不符合诉讼时效的立法目的。法院判决驳回其诉讼请求自无不妥。

三、债权人向保证人主张债权能否中断主债务诉讼时效?

(一)相关观点及其法律依据:

  1、第一种观点认为,债权人向保证人主张债权的,产生中断主债务诉讼时效的法律效力。其法律依据是《中华人民共和国民法通则》(下称《民法通则》)第一百四十条规定了三种诉讼时效中断的法定事由,即提起诉讼、权利人提出要求和义务人同意履行义务。《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》(下称《民法通则意见》)第173条:“权利人向债务保证人、债务人的代理人、财产代管人主张权利的,可以认定诉讼时效中断。”
  2、第二种观点认为,债权人向债务保证人主张债权的,不产生中断主债务诉讼时效的法律效力,只在债权人和债务人之间产生中断诉讼时效的效力。其法律依据是最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释(以下简称《担保法解释》)第三十六条规定,“一般保证中,主债务诉讼时效中断,保证债务诉讼时效中断;连带责任保证中,主债务诉讼时效中断,保证债务诉讼时效不中断。”持此观点的人从这条规定反过来推定:连带责任保证中,保证债务诉讼时效中断不必然导致主债务诉讼时效的中断。其理由是:《民法通则意见》颁布于1988年1月26日,性质是属于最高人民法院司法解释,而《中华人民共和国担保法》是由中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会制订的,自1995年10月1日起施行。《中华人民共和国担保法》是一部专门规定有关担保方面问题的法律,并且颁布在后,因《民法通则意见》与《担保法解释》的规定有明显冲突,根据后法优于前法,特别法优于普通法的原则,应适用《担保法解释》第三十六条的规定。

(二)对上述两种观点的评析

  笔者赞同上述第一种观点,理由如下:

  1、从逻辑上讲,第二种观点根据《担保法解释》第三十六条的规定进行反推产生的结论,在逻辑上是讲不通的,并不能从上述规定得出债权人向债务保证人主张债权的,不产生中断主债务诉讼时效的法律效力。
  2、从《担保法解释》第三十六条的立法主旨看,该条立法主旨是说明在主债务诉讼时效中断的情况下,不必然引起保证债务诉讼时效中断的问题,由于债权人对债务人和连带责任保证人可以不分前后分别行使权利,所以主债务的诉讼时效中断,并不必然导致保证债务诉讼时效的中断,从而在一定程度上讲是减轻了保证人的责任。而《民法通则意见》第173条规定“权利人向债务保证人、债务人的代理人或者财产代管人主张权利的,可以认定诉讼时效中断”,也是为了加重主债务人的责任,保证债权的实现。所以,两条规定殊途同归,不存在矛盾,《民法通则实施意见》第173条对这个问题有明确的规定,当然应当适用。而不是进行所谓的“反推”,得出与立法宗旨相悖的结论。
  3、从节约司法资源、提高诉讼效率的角度看,上述第二种观点也是站不住脚的。首先,法律创设保证制度的初衷也就是担保的实质是督促债务人履行债务、保障债权实现的一种手段,担保往往是应债权人要求而设定的,其目的就是为了保障债权的清偿。担保具有从属性,担保之债与被担保之债形成主从关系,主法律关系是债权人与债务人之间的债权债务关系,从法律关系才是担保关系。人民法院如果不支持债权人要求主债务人承担还款义务的诉讼请求,而只判决担保人独自承担还款义务的话,就会有本末倒置之嫌。担保关系并不会导致债务或是还款责任完全转移给担保人,主债务人仍是第一责任人,担保人仅仅是承担一定的补充责任罢了。按第二种观点判决的话就会使人得出这样的结论:原告不能向债务人主张权利,而只能向连带责任担保人主张权利,连带责任担保人履行了还款义务后,可以向债务人追偿。在绕了一个圆圈之后,回到了起点,最终还是由主债务人承担偿还借款本息的责任。这样不利于节约有限的司法资源,更不利于司法效率的提高,增加了当事人的讼累,也体现不出法院司法为民的宗旨。

四、本案债权人向保证人主张权利能否视为主债务诉讼时效中断?
  按照本文上述观点,本案债权人主张其从1998年开始从未停止过向张金宝和陈东生催讨还款。债务保证人陈东生也予以认可。法院却认定陈东生的自认并不能产生中断主债务诉讼时效的法律效果,而只在债权人和债务保证人之间有效,似乎与本文上述观点相违背。其实不然,《中华人民共和国担保法》第一条“为促进资金融通和商品流通,保障债权的实现,发展社会主义市场经济,制定本法”开宗明义,其核心内容是“保障债权的实现”。由此,该法及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》〈以下简称“担保法司法解释”〉都以债权人权利保护为本位,作出了保证人责任承担的规定,但对保证人、债务人权利的保护则略显不足和模糊。本案法官运用自由裁量权,在查明事实的基础上,很好地平衡了对债务人合法权益的保护问题。
  首先,本案法官并没有否认陈东生对债务进行担保的效力,而是认定其担保有效。这是符合法律规定的。《担保法》第十二条规定:保证人与债权人应当以书面形式订立保证合同。《担保法解释》 第22条规定:第三人单方以书面形式向债权人出具担保书,债权人接受且未提出异议的,保证合同成立。主合同中虽然没有保证条款,但是,保证人在主合同上以保证人的身份签字或者盖章的,保证合同成立。由此看来,在我国,保证合同系债权人与保证人的合意,债务人的同意不是合同成立和生效的要件。
  根据上述规定,当债权人与保证人就保证责任自愿达成合意后,无论从合同的相对性原理,还是合同意识自治原则,都应该承认保证合同的效力,并以合同的约定约束债权人与保证人。也即是说,经债权人与保证人合意成立的保证合同为有效合同。所以,本案不宜以保证未经债务人同意而认定其保证无效。
  其次,本案法官在本案裁判中认定保证的约定应经过债务人的同意方能对债务人有约束力,是符合“义务的设定与加重须经义务人同意”的一般法学原理的。因为保证合同是合同当事人以外的第三人以其信用担保合同债务履行的一种法律行为。保证合同形成后,即在债权人与保证人之间成立保证债权关系,其性质在一般责任保证中为补偿责任,在连带责任保证中为代偿责任.在保证人与债务人之间则形成保证责任追偿关系,即当保证人在保证责任范围内承担补偿或代偿责任后,有权向债务人追偿。故保证合同为债务人设定了利益,且该利益加重其义务。通过保证合同,主债权人增加了债权求偿力而获益。其求偿力的增加包括求偿对象及履约能力的增加。尤其在连带责任保证中,债权人既可以向债务人追偿,亦可以向保证人追偿。而保证人的责任为代偿责任,当保证人在保证范围内承担责任后,有权向债务人追偿,还款责任最终归结于债务人,即实际上增加了债务人的履行责任。且中断与否以主债权人和保证人之间的民事行为,而非主债务人的意志表示而定。在一般责任保证中,保证人放弃先诉抗辩权的,也会延长债务人承担责任的期间。根据义务的设定与加重须经义务人同意的一般原理,保证的约定应经过债务人的同意方能对债务人有约束力。
  第三,根据法庭查明的事实,本案不能排除保证人对已经超过诉讼时效的债权进行担保的可能;而且本案中债权人和保证人的在庭审中的行为均有悖常理。且无论是债权人还是保证人均不能举证证明债权人在诉讼时效期限内向保证人主张过权利。综上,法庭最终认定保证人单方要求作为保证人,其做出的保证承诺仅在其自己和债权人之间产生效力,对债务人不具有法律效力,是有着充分理由的。
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焦作市企业发展服务局主要职责内设机构和人员编制规定

河南省焦作市人民政府办公室


焦作市人民政府办公室关于印发焦作市企业发展服务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知


各县(市)区人民政府,高新区管委会,市人民政府各部门:
《焦作市企业发展服务局主要职责内设机构和人员编制规定》已经市人民政府批准,现予印发。
 

           二OO四年八月三十一日




焦作市企业发展服务局主要职责内设机构和人员编制规定

根据《中共焦作市委焦作市人民政府关于市县区人民政府机构改革的实施意见》(焦发〔2004〕10号),组建焦作市企业发展服务局。焦作市企业发展服务局是为全市各类企业发展提供服务的市人民政府工作部门。
一、主要职责
(一)为各类企业经济发展提供全方位服务。依据国家产业政策,引导企业找准产品、市场,提高企业对市场的应变能力;引导和联系社会中介机构为各类企业提供服务,对外合作,招商引资;指导和推动多元化、多层次、全方位的企业服务体系的建立;预测分析全市各类企业经济运行态势,编制工业经济运行年度目标,制定相关政策和措施;会同相关部门协调解决企业生产过程中交通运输、电力、邮电、通讯等方面的有关问题;对工业经济运行中涉及财政、金融的政策性问题和资金情况进行分析并提出建议;依法监督企业执行法律、法规情况,会同相关部门解决处理有关问题。
(二)配合有关部门做好各类企业的报表统计和分析工作;监督中小企业信用担保资金运作,协调企业发展中的有关问题;指导全市企业法律顾问工作,维护企业合法权益;指导工业企业行业协会、企业家协会工作。
(三)指导证券、期货市场的合作监管和服务企业上市工作。
(四)提出全市各类企业改革的指导性意见和建议;指导、审查企业改制方案,协调组织有关部门实施;指导国有企业实施战略性改组,推进现代企业制度的建立,促进各类企业加强经营管理,提高经营者素质。
(五)研究提出改善企业融资环境的政策措施建议,拓宽融资渠道;协调企业享受政府贴息贷款政策的落实;提出中小企业发展专项资金年度预算建议并负责资金的使用管理;引导民间资金投向,推动风险投资机构和其他金融机构投资企业发展;指导和推动各类企业区域性经济合作、专业化协作和招商引资工作。
(六)负责机关离退休人员的服务和管理,协调工业企业离休干部有关待遇的落实工作。做好工业企业职工的来信、来访工作;承办上级领导机关转办、交办的有关信访案件。
(七)负责工业企业的党建和思想政治工作;按照干部管理权限,负责市委组织部管理以外的工业企业党建工作和国有企业领导班子建设;负责工业企业专业技术人员职称的评审工作。
(八)承办市人民政府交办的其他事项。
二、内设机构
根据上述职责,市企业发展服务局设9个职能科室:
(一)办公室
协助局领导处理机关日常工作;组织协调局机关业务工作,负责机关政务信息、催办查办、提案办理工作;负责机关文秘、档案、机要、保密工作;负责车辆管理、后勤保卫、会务接待、机关财务、国有资产管理工作;承担对外宣传和新闻发布工作;建立健全机关各项规章制度。
(二)经济运行服务科
协调解决工业经济运行中涉及生产经营的重大问题,监测、分析企业经济运行态势,编制工业经济运行年度目标,贯彻落实国家宏观经济调控政策措施,负责工业企业的电力运行及调度,会同有关部门协调解决企业生产过程中交通运输、电力、邮电、通讯等方面的有关问题;依法监督企业执行法律、法规情况,会同相关部门解决处理有关问题,负责企业报表的统计和分析。
(三)机制创新服务科
贯彻落实企业改革的方针、政策,提出企业改制方案,推进现代企业制度的建立和完善,指导审查企业改制方案,协调有关部门组织实施企业兼并、破产、重组工作,转变企业经营机制,促进企业机制创新;负责全市国有大中型企业办社会的分离工作;指导全市企业法律顾问工作,维护企业合法权益。
(四)投资融资服务科
研究提出改善企业融资环境的政策措施建议,拓宽融资渠道;协调企业享受政府贴息贷款政策的落实;引导民间资金投向,推动风险投资机构和其他金融机构投资企业发展;引导和联系社会中介机构为各类企业提供服务;指导和推动中小企业信用担保体系建设,推荐使用中小企业信用担保资金的企业名单,并监督信用担保资金的运作;指导、推动企业融资工作,促进银企合作;指导证券、期货市场的合作监管和服务企业上市工作。
(五)产业优化服务科
调查研究产业发展中的重大问题,运用产业政策指导服务各类企业进行产业、产品结构调整;指导全市企业技术进步和技术创新,引导企业推广应用新技术,优化产品结构,培育孵化高科技产业和产品,促进企业产业升级;提出全市企业经济技术协作有关政策,指导和推动企业区域性合作、专业化协作、对外合作和招商引资工作;组织各类企业积极参与国内外举办的各种经贸交易会、洽谈会、展销会等活动;
(六)行业发展服务科
贯彻执行国家、省行业发展的方针、政策,协调解决冶金、化工、机电、煤炭、轻纺等工业行业发展中遇到的重大问题,为各类企业快速发展创造良好的内外部环境;培育促进新兴产业的发展;提出中小企业发展专项资金年度预算建议并负责资金的使用管理;引导推动行业联合和交流,承担对工业企业行业协会、企业家协会的指导工作;
(七)信息科教服务科
收集整理国内外企业发展中所需要的金融、技术、市场开发、产品计量标准,以及国家产业政策等信息,特别要注重研究币种汇率、利率、货币贴现率的走势变化对企业进出口产品价格的影响,加强对市场产品的价格走势预测与分析,为企业减亏与赢利提供切实有效的金融信息服务;指导企业建立和完善网络信息服务体系,提高对企业信息化服务水平;引导和推动企业与高校和科研机构开展合作;为企业提供创业指导、企业诊治、辅导培训和法律支持;指导企业开展自主培训工作;
(八)信访科
做好工业企业职工来信来访工作,协助有关部门维护职工合法权益;承办上级领导机关转办、交办的有关信访案件;研究分析工业企业信访稳定工作情况,及时向市委、市政府领导提供有关信息和解决问题的建议;为来访职工提供信访和政策咨询服务。
(九)离退休干部工作科
负责机关离退休人员的服务和管理工作;协调工业企业离休干部有关待遇的落实工作。
政治部
为市委派出机构。负责全市工业企业的党建和思想政治工作,抓好企业精神文明建设;按照干部管理权限,负责市委组织部管理以外的工业企业党建工作和国有企业领导班子建设;负责局机关及所属企事业单位的人事管理、机构编制管理工作;负责工业企业专业技术人员职称的评审工作。
三、人员编制和领导职数
焦作市企业发展服务局机关行政编制为38名,其中局长1名,副局长3名,纪检组长1名;政治部主任1名;科级领导职数21名(含监察室主任1名)。
纪检(监察)机构按有关规定设置。
四、其他事项
(一)焦作市企业发展服务局挂焦作市企业改制领导小组办公室牌子。
(二)原市经济贸易委员会领导的市证券管理办公室、市中小企业信用担保中心改由市企业发展服务局领导。
(三)原市经济贸易委员会领导的市联运服务公司改由市企业发展服务局领导,更名为市联合运输服务中心。



关于印发《2006年上半年全国建筑安全生产形势分析、工作总结及下半年工作要点》的通知

建设部安全生产管理委员会办公室


关于印发《2006年上半年全国建筑安全生产形势分析、工作总结及下半年工作要点》的通知



建安办函[2006]69号

各省、自治区建设厅,直辖市建委,江苏省、山东省建管局,新疆生产建设兵团建设局:

  现将《2006年上半年全国建筑安全生产形势分析、工作总结及下半年工作要点》印发给你们。各地要认真分析本地区建筑安全生产形势,总结上半年各项安全工作,并根据年初制定的工作要点和本通知要求做好下半年工作,促进今年本地区和全国建筑安全生产形势的稳定好转。


建设部安全生产管理委员会办公室
二○○六年七月十二日



2006年上半年全国建筑安全生产形势分析、工作总结及下半年工作要点

  一、2006年上半年全国建筑安全生产形势
  据初步统计,2006年上半年全国共发生房屋建筑与市政工程建筑施工事故380起、死亡456人,分别比去年降低14.4%和下降8.4%。

  其中,全国有17个地区死亡人数下降,分别是江西(-66.7%)、西藏(-66.7%)、四川(-62.5%)、湖北(-59.1%)、甘肃(-53.3%)、海南(-50%)、黑龙江(-46.7%)、广东(-30.2%)、重庆(-25%)、河南(-23.1%)、上海(-21.1%)、河北(-18.8%)、青海(-16.7%)、云南(-15.4%)、广西(-12.5%)、安徽(-10.5%)、福建(-5.9%)。

  全国有10个地区死亡人数上升,分别是吉林(366.7%)、山西(166.7%)、湖南(80%)、山东(54.6%)、北京(53.6%)、江苏(40%)、陕西(25%)、浙江(12.5%)、贵州(10%)、辽宁(4.4%)。

  全国有5个地区死亡人数持平,分别是天津市、内蒙古区、宁夏区、新疆区、新疆建设兵团。

  2006年上半年各事故类型死亡人数所占总数比例分别是:高处坠落占39.5%,施工坍塌占22.6%,物体打击占14.3%,起重伤害占8.1%,触电事故占5.9%,机具伤害占5 %,其余类型占4.6%。

  2006年上半年全国共发生三级重大事故19起、死亡73人,分别比去年上升72.7%和58.7%。全国有14个地区发生了三级事故,分别是全国共有14个地区发生了三级事故,分别是江苏省(3起、12人)、北京市(3起、9人)、云南省(2起、9人)、山西省(1起、6人)、辽宁省(1起、6人)、山东省(1起、5人)、湖北省(1起、4人)、重庆市(1起、4人)、黑龙江省(1起、3人)、四川省(1起、3人)、浙江省(1起、3人)、河南省(1起、3人)、河北省(1起、3人)、陕西省(1起、3人)。

  2006年上半年全国建筑施工事故分析报告附后。

  二、2006年上半年安全工作总结

  一是强化了安全生产工作部署。年初制定下发了《建设领域安全生产、综合防灾与应急管理2005年工作总结与2006年工作要点》和《建设部安委会2006年安全工作措施分工意见》,并先后于今年1月26日和4月26日组织召开了建设部2006年第一、二次安全生产委员会全体会议,分别于2月中、下旬召开了各地建设行政主管部门安委会办公室主任会议、全国建筑安全生产第四次联络员会议,对去年安全生产工作进行了总结,对今年的工作进行了部署和动员。5月24日,与国家安全监管总局联合召开了全国建设安全生产电视电话会议,汪光焘同志和黄卫同志做了重要讲话,分析了当前存在问题,提出了下一步的安全重点工作。6月8日,召开了部分地区建筑安全生产工作座谈会,黄卫同志在讲话中从五个方面对加强安全生产工作提出了要求。

  二是加强了形势分析和事故预警工作。发布了《2005年建筑施工安全生产形势分析报告》和《2006年第一季度重大事故分析报告》,并针对各地发生事故情况,发出了《关于广东省第一建筑工程有限公司2005年连续发生四起事故情况的通报》、《关于近期重大建筑安全事故情况的通报》、《关于对北京市吉广饭店装修人员“1.2”中毒事故的通报》、《关于对近期四起重大建筑安全事故的通报》等事故通报,并针对北京“2.21”重大事故,下发了《关于加强建筑施工现场临建宿舍及办公用房管理的通知》。另向北京市、江苏省和云南省发出了《请进一步强化安全生产措施坚决遏制重大事故发生的函》,督促有关地区加大安全工作力度。

  三是推进了建筑施工企业安全生产许可工作。出台了《关于严格实施建筑施工企业安全生产许可证制度的若干补充规定》(建质[2006]18号),并下发《关于开展全国建筑施工企业安全生产许可工作专项检查的通知》(建质电[2006] 22号),在各地自查基础上,3月和5月会同国家安监总局对全国二十个地区安全生产许可制度执行情况进行了督查。与国家安全监管总局联合下发《关于严禁未取得安全生产许可证建筑施工企业从事建筑施工活动的紧急通知》(建质[2006]79号),分别于2月21日和4 月14日在建设部网站和中国建设报上公示了各地未取得安全生产许可证企业名单,并建立了全国建筑施工企业安全生产许可证管理信息系统和重大事故企业暂扣安全生产许可证情况季度通报制度,目前大部分地区已将取证企业信息录入信息系统。

  四是建立健全安全生产长效机制。我部制定了企业提取安全费用的调查研究和测算工作方案,就明确房屋与市政工程范围向国务院安委办提交了请示意见并得到国务院安委办的批复,还向全国转发了上海、北京、湖南、南京等地区和城市有关安全生产的工作经验。

  五是部署开展了安全质量标准化活动和建筑施工专项整治工作。根据部第87次部常务会议部署,确定今年以预防高处坠落为主开展专项整治,下发了《关于开展2006年建筑施工安全专项整治工作的指导意见》,要求地方切实加强组织领导、精心制定实施方案、大力开展宣传活动、严格坚持边查边改,及时加强工作指导。同时,根据《关于开展建筑施工安全质量标准化工作的指导意见》,督促指导各地全面开展安全质量标准化活动,促进施工企业管理标准化、现场标准化和操作标准化。

  六是加强农民工职业安全和培训教育工作。按照国发〔2006〕5号文精神要求,与全国总工会出台了《关于进一步改善农民工作业、生活环境,切实保障农民工职业健康的通知》,积极督促企业贯彻落实《建筑施工现场环境与卫生标准》。组织编写了《建筑工人安全操作知识读本》,开展了向农民工送书活动。还针对建筑施工企业安全管理人员,举办了四期重大事故案例分析培训班。

  三、下半年工作要点

  下半年,各地要认真贯彻落实党中央、国务院领导近期关于安全生产的重要讲话和全国建设安全生产电视电话会议精神,紧紧咬住工作目标,突出工作重点,并在年初制定的工作计划的基础上,重点做好以下几个方面的工作:

  (一)全面落实安全生产责任制

  一是强化行政首长负责制,各级建设行政主管部门的主要负责人是本地区建设安全工作的第一责任人,必须亲自抓、负总责。二是明确工作目标,完善责任制度,加强对重点地区(上半年事故较多、上升幅度较大的地区)、重点环节(高处坠落和施工坍塌事故)和重点单位(安全生产管理薄弱、事故多发单位)的督促检查,抓紧建立健全安全生产控制指标体系。三是督促企业落实安全生产主体责任,重点是建立健全以企业法定代表人为核心的责任体系。

  (二)深入开展建筑施工专项整治

  各地要贯彻我部《关于开展建筑施工安全专项整治的指导意见》,完善工作方案,严格按照“四个阶段”完成各项环节,加强领导,务求实效,确保今年整治目标实现,高处坠落事故大幅下降。为推动全国建筑施工安全专项整治工作,我部将对重点地区建筑施工安全专项整治情况进行调研,在今年8月召开全国建筑安全生产联络员第五次会议暨专项整治工作现场会,在今年10月份的层级督查中,将各地建筑施工安全专项整治工作部署进展情况作为督查重点之一。

  (三)强化安全生产许可证动态管理

  一是要继续认真贯彻落实建设部、国家安全监管总局联合通知精神,采取切实有效措施坚决禁止无证企业从事建筑施工活动,坚决将一批不具备安全生产条件的施工企业清出市场。二是要研究制定安全生产许可证动态管理办法,强化对已经取得安全生产许可证企业是否降低安全生产条件的动态监管,依法暂扣发生重大事故企业的安全生产许可证,并认真核查其安全生产条件。同时建立健全建筑施工企业安全生产许可证管理信息系统,实现全国信息共享和动态管理。三是要加大执法力度,对于无安全生产许可证擅自施工且造成重大事故的,不但要严格按照《安全生产许可证条例》处罚有关企业,还要严肃追究业主和有关建设行政主管部门的监管责任。

  (四)规范重大事故处理工作,加大行政执法力度

  一是进一步规范重大事故调查处理工作,研究制定重大事故处罚实施细则,将对事故责任单位和责任人的处罚制度化、规范化,杜绝执法不力、处罚不严等问题。二是各地要对今年以来发生的重大事故进行梳理,强化与有关部门沟通,按照规定时限及时结案。三是要严格按照“四不放过”原则,对重大事故责任单位和责任人进行严肃处罚。我部将对重大事故责任单位和责任人处罚的落实情况进行督查。

  (五)强化各项经济投入政策的制定和落实

  一是要继续贯彻落实《建筑工程安全防护、文明施工措施费用管理规定》,强化对此项费用的监管。尚未出台本地区配套政策的,要加紧完成。二是强化企业提取专项费用的调研、测算工作,尽快制定出台建筑施工企业提取安全费用管理办法。

  (六)突出抓好农民工安全培训教育

  各地要认真贯彻《国务院关于解决农民工问题的若干意见》,高度重视一线操作人员基本操作技能和安全生产知识的培训,探索实行多种形式的培训方式,提高广大农民工的安全防护意识和素质。同时,要进一步落实我部和全国总工会联合下发的《关于进一步改善建筑业农民工作业、生活环境切实保障农民工职业健康的通知》,督促企业贯彻执行《建筑施工现场环境与卫生标准》等规范,维护农民工的职业安全卫生权益。

  (七)进一步落实监理单位安全责任

  一是要督促监理企业认真学习安全生产有关法律法规和技术标准,提高安全监理业务素质。二是要细化监理安全责任,要求监理企业把安全监理内容纳入监理规划,并在审查施工企业相关资格、安全生产保证体系、文明措施费用使用计划、现场防护、安全技术措施,严格检查危险性较大工程作业情况,以及督促施工单位整改事故隐患等方面充分发挥监理企业的监管作用。三是要出台《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》,强化对监理企业的监督检查,同时积极支持其按规定履行安全监理职责。

  (八)建立建筑施工安全技术、设备和产品公告制度

  为推广应用先进适用的安全技术设备和工艺,及时淘汰严重危及安全的落后工艺、设备,我部将建立建筑施工安全技术、设备和产品公告制度,定期发布推广使用、限制使用和强制淘汰的技术、设备和产品目录。各地要加大推进建筑施工安全生产科技进步步伐,同时要及时总结重特大事故教训,组织修订不适应的安全技术标准,把先进适用的安全技术反映在强制性标准中。施工企业要及时提取安全生产专项费用,购置和更新施工安全防护用具及设施,改善安全生产条件。

  附件:全国建筑施工事故分析报告(2006年1月1日至6月30日)