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国务院


国务院关于审计工作的暂行规定

（一九八五年八月二十九日发布）




　　第一条 根据中华人民共和国宪法第九十一条、第一百零九条的规定，制定本规定。

　　第二条 审计机关是代表国家执行审计监督的机关。通过对国务院各部门和地方各级人民政府的财政收支，财政金融机构、企业事业组织以及其他同国家财政有关的单位的财务收支及其经济效益，进行审计监督，以严肃财经纪律，提高经济效益，加强宏观控制和管理，保证经济体制改革的顺利进行。

　　第三条 审计机关遵照国家法律和行政法规的规定，依据财政经济规章制度，进行审计活动。 审计机关依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

　　第四条 国务院设审计署，在总理领导下，负责组织领导全国的审计工作，对国务院负责并报告工作。 县级以上的地方各级人民政府设审计局，在上级审计机关和本级人民政府的领导下，负责本行政区内的审计工作，对上一级审计机关和本级人民政府负责并报告工作。

　　第五条 审计机关的主要任务是：

　　（一）对财政计划、信贷计划的执行及其结果，进行审计监督。

　　（二）对国营企业事业组织、基本建设单位、金融保险机构的财务收支及其经济效益，进行审计监督。

　　（三）对行政机关、中国人民解放军和有国家资金或接受国家补助单位的财务收支，进行审计监督。

　　（四）对严重侵占国家资财、严重损失浪费及其它严重损害国家利益等违反财经法纪的行为，进行专案审计。

　　（五）对国家利用国际金融组织贷款的建设项目、联合国专门机构援建项目的财务收支，进行审计。

　　（六）执行国家审计法规，制定审计规章制度，参与拟订重要的财政经济法规。

　　第六条 各级审计机关，根据工作需要，可以在重点地区、部门和企业设派出机构或审计人员，进行审计监督。 上级审计机关可将其审计范围内的事项，授权下级审计机关进行审计。

　　第七条 审计机关的主要职权是：

　　（一）检查被审计单位的帐目、资财和有关文件、资料等。被审计单位必须如实提供，不得拒绝或隐匿。

　　（二）参加被审计单位的有关会议；对审计中发现的问题，进行调查并索取证明材料。有关部门、单位和个人，应当积极配合，不得设置障碍。

　　（三）责成被审计单位纠正违反国家规定的收支，制止严重的损失浪费。被审计单位和有关部门不得拒绝执行。

　　（四）对违反财经法纪的单位，依照国家法律和行政法规的规定，分别作出没收其非法所得、处以罚款、扣缴款项、停止财政拨款、停止银行贷款等处理决定，通知和监督被审计单位和有关部门执行。被审计单位和
有关部门不得拒绝执行。

　　（五）对阻挠、拒绝和破坏审计工作的被审计单位，必要时可以采取封存帐册和资财等临时措施，并追究直接责任人员和有关领导人员的责任。

　　（六）通报违反财经法纪的重大案件，表扬遵守和维护财经法纪成绩显著的单位和个人。

　　第八条 各级审计机关的年度审计工作计划、年度工作报告，报上级审计机关并报本级人民政府。 各级审计机关对审计对象，应当就地审计或将有关帐册、资料报送审计。 政府各部门和企业事业组织，应当按照审计机关的规定，报送财务收支计划、信贷计划、预算、决算、报表，有关的规章制度、资料等。

　　第九条 审计机关对被审计单位进行审计后提出的审计报告，应当征求被审计单位意见，作出审计结论和决定，通知并监督被审计单位和有关部门执行。审计报告，应当分别报送上级审计机关和本级人民政府。 被审计单位对审计结论和决定如有异议，可在十五日内向上一级审计机关申请复审。上级审计机关应当在接到复审申请文件之日起，三十日内进行复审。复审期间，原审计结论和决定照常执行。上级审计机关有权纠正下级审计机关不适当的审计结论和决定。 被审计单位对复审结论和决定不服时，可以向上一级审计机关直至向审计署提出申诉。

　　第十条 国务院和县级以上地方各极人民政府各部门，应当建立内部审计监督制度，根据审计业务需要，分别设立审计机构或审计人员，在本部门主要负责人的领导下，负责所属单位和本行业的财务收支及其经济效益的审计。审计业务受同级国家审计机关的指导，向本部门和同级国家审计机关报告工作。 大中型企业事业组织，应当建立内部审计监督制度，设立审计机构，在本单位主要负责人领导下，负责本单位的财务收支及其经济效益的审计。审计业务受上一级主管部门审计机构的指导，向本单位和上一级主管部门审计机构报告工作。 部门、单位实行内部审计监督的具体办法，由审计署另行制定。

　　第十一条 审计机关可以委托经政府有关部门批准、注册的社会审计、会计组织进行审计，审计报告应当报送委托的审计机关审定。 社会审计、会计组织接受企业事业组织委托所作的查帐报告，应当报送企业事业组织主管部门的同级审计机关，并负责保守机密。

　　第十二条 各级审计机关的领导人员按照干部管理权限的规定任免。地方各级审计局主要负责人的任免，应当事前征得上级审计机关同意。 审计人员专业称号的评定，审计专业人员的聘任，按照国家有关规定执行。

　　第十三条 审计人员应当坚持原则、敢于斗争、忠于职守、秉公办事，不得滥用职权、徇私舞弊、泄漏机密、玩忽职守。 审计人员依法行使职权，受法律保护，任何人不得打击报复。

　　第十四条 对违反本规定的单位和个人，按照情节轻重，分别给予经济制裁、政纪处分；触犯刑律的，对直接责任人员，提请司法机关依法惩处。

　　第十五条 中国人民解放军建立审计机构、实行审计监督的具体办法，由中央军委另行制定。

　　第十六条 本规定由审计署负责解释。

　　第十七条 本规定自发布之日起施行。




　　摘要: 行政行为理论是我国行政法学的核心理论之一，也是行政法学中最值得研究而其研究难度最大的课题。使行政行为概念明晰化，不仅是构筑行政法学科学体系枢纽部分的需要，而且是适应我国依法行政和司法审查实践的迫切需要。目前，我国行政法学中行政行为已成为一个极具争议的动态性概念，对于行政行为概念出现了两种比较对立的观点，一种意见秉承大陆法系行政法学主流派的严格主义态度，认为采取外延较狭窄的狭义说；另一种观点意见认为要对行政行为采取宽泛主义的解释，要把各类行政活动纳入行政行为体系中。在对目前十种代表性观点的介绍以及对它们内在关联脉络梳理之后，发现行政行为在学术研究中循着“剥笋式”的外延不断缩小的顺序，而在实践中需要的却是“盖楼式”不断扩大外延的行政行为，因此，提出了在不完全摈弃传统行政行为概念和理论的前提下，应采用比较宽泛的行政行为概念，使之具有更多的包容性、前瞻性和适应性，更适合当今中国依法行政、建设法治政府的需要。
关键词: 行政行为 公共行政 司法审查 概念重构



行政行为作为行政法上一个重要概念，有着悠久的历史，但又被称为行政法学中“充满混乱、矛盾和争议的领域”。1笔者早在多年前就指出：“从更广阔的视野来看，行政行为已经成为我国行政法学研究中一个极为混乱的基本范畴。” 2由于行政管理行为本身是多种多样而又变化多端的，因此，行政行为概念的提出，首先是依法行政管理和实现行政目的的需要；同时，现代行政法的主要功能在于控制行政权、防止行政权的滥用，因此，行政行为概念的另一个作用在于帮助梳理和规范行政权，包括对行政行为的手段、对象、分类等进行科学的抽象，以此服务于行政救济特别是行政诉讼的需要。“‘行政行为’一词已非单纯的学术概念，而系‘法律用语’，如何理解和确定行政行为的内涵和范围具有重要的现实意义。”3行政行为这一概念研究尽管有难度，但仍非常有必要进行深入、全面的研究。长期以来，行政法学界对“行政行为”这一概念的界定可谓众口不一、莫衷一是。这一点不仅反映在学界长期的争论中，也反映在行政诉讼法制定以及后来对之反复进行的司法解释当中。应松年教授曾经说过：“行政行为是行政法中最重要、最复杂、最富实践意义、最有中国特色，又是研究最为薄弱的一环。”4 在一定意义上可以说，对于行政行为这一概念的研究深度，就体现出整个行政法学的成熟程度和科学水平。
一、行政行为概念的历史渊源、学说简介及学术归纳

从世界范围来看，行政行为概念主要因大陆法系国家行政诉讼制度的需要而衍生。法国大革命后，学者便开始用Acte Administratif一词说明行政机关在法律之下对具体事件的处理。自1810年起，该词便普遍被法国学者所接受，并视其与法院判决有同等地位。1826年起Otto Mayer将行政行为概念Verwaltungsakt引入德国，并界定其为行政机关于个别事件中，规律何者为法，而对人民所为具有公权力之宣示。由于这一界定并不清晰，致使以后德国学者对于行政行为概念的理解并不一致。日本学者随后从德国引进行政行为概念，嗣后，中国学者，特别是后来的台湾地区学者承袭德国和日本学说，在行政法学中也引进了行政行为概念，并成为其行政法学的基本范畴。可是，概念历史的悠久并未使其定义明晰起来，在长期的演变历程中，行政法学界产生了对行政行为的诸多定义。

在国外，各国关于行政行为通说的概念存在很大差别。因篇幅，对各国概念便不一一列举。在国内，有关学说对此也是众说纷纭。总的来说，行政行为的定义主要有四种有代表性的解释：最广义说、广义说、狭义说、最狭义说。然而，就算是这四说的具体内容，在不同的学术著作中，也有着不同的表述。5在较早出版的张尚?教授所著《走出低谷的中国行政法学》中，四说被认为是 ：

1、最广义说。最广义说论者认为，行政行为是一切与国家行政管理有关的行为，包括行政机关行使职权的行为、在行政诉讼中的行为，以及公民、法人和其他组织等引起行政法律关系产生、变更和消灭的行为；

2、广义说。广义说论者认为行政行为是指行政机关所为的一切行为，包括行政机关的各种法律行为和非法律行为，民事法律行为和行政法律行为；

3、狭义说。狭义的行政行为，是指行政机关在行政管理活动中所为的一切具有法律意义的行为；

4、最狭义说。最狭义的行政行为是指行政机关在行政管理活动中对具体的人和事采取具体措施的行为，相当于具体行政行为。

其后，许多行政法著作和论文都引述了“四说”，兹以章剑生教授所著《现代行政法基本理论》一书为例，其引述并概括的“四说”则被界定为：

1、最广义说。“行政行为是国家行政机关实施行政管理活动的总称……实际上是行政管理活动的代称。”

2、广义说。“行政行为是国家行政机关或者法律、法规授权的组织和个人具有行政职权因素的行为，包括行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为。”

3、狭义说。“行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。”

4、最狭义说。“行政行为，是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或事实，对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为。” 6

为了更全面地了解和研究我国学者对于行政行为概念的理解，我们对行政行为概念进行了认真的梳理，根据目前所见到的各种资料，发现事实上在行政行为具体概念的界定上，我国学界自广义至狭义为顺序至少存在着十种代表性理论。大致内容如下：

1、最广义说：行政行为是指一切与国家行政管理有关的行为，包括国家行政机关及其公务人员的行为，以及行政相对人的行为。说得再明白一些，就是一切与行政有关的行为都是行政行为。这一说的“行政行为”概念相对应民事行为等概念而存在。

2、主体说：行政行为是指行政机关的一切行为，包括行政机关运用行政权所作的事实行为和未运用行政权所作的私法行为。这一说某种程度上就等于最广义说减去非行政主体的行为，但又加上了行政主体所做的那些非行政管理活动的私法行为。

3、合法行为说：行政行为在本质上应是行政主体所作的合法行为。只有合法的行为才能发生预期的行政法效果。这一说其实就等于主体说减去行政主体的违法行为。

4、行政权说：行政行为是指行使行政权的行为，其实也即行政机关进行行政管理活动的总称。7 这一说其实就等于主体说减去行政主体私法行为。

5、公法行为说：行政行为是指行政机关在行政管理活动中所为的一切具有法律意义的行为，既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为。这一说其实就等于行政权说减去行政事实行为。

6、外部行为说：行政行为是指行政主体运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。与通说相比，该说强调了行政行为的外部性，将“内部行政行为”排除出去。这一说其实就等于公法行为说减去内部行政行为。

7、行政服务说：行政法理论基础中的服务论在我国很早就出现了，但将服务论具体应用到行政行为的概念界定中，在国内学者中比较典型的是由莫于川教授所提出的：“行政主体履行行政职责、运用行政职权而实施行政管理或提供行政服务并产生法律效果的行为。行政行为既包括行政主体实施行政管理的活动，也包括行政主体提供行政服务的行为。” 8此说的特色就在于将行政服务纳入行政行为范畴中，在此笔者姑且将之称之为“行政服务说”。

8、行政立法行为除外说：行政行为包括除行政立法行为以外的全部有行政法意义的行为，即包括具体行政行为和除行政立法行为外的抽象行政行为。这一说其实就等于公法行为说减去行政立法行为。例如，姜明安教授曾主张此说。9

9、具体行为说：行政行为，是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或事实，对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为。 10该说认为行政行为抽象行为，持该说的多数学者还认为内部行政行为及行政合同也不属于行政行为。这一说其实就等于行政立法行为除外说减去抽象行政行为。