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北京市财政局


北京市财政局关于印发加强市级卫生、中医专项经费管理办法的函
北京市财政局




市卫生局、市中医局：
为加强我市社会保障卫生专项经费的管理，提高专项经费使用效益，推动我市卫生事业的发展，现将《加强市级卫生、中医专项经费管理的办法》发给你局，请遵照执行。

附：加强市级卫生、中医专项经费管理的办法
为加强对市级卫生、中医专项经费的管理，充分发挥专项资金的使用效益，促进卫生、中医事业的发展，特制定本规定。
一、凡由市财政核拨给市卫生局、中医局各直属单位的专项补助费，均应按本规定执行。
二、凡向市财政申请的专项资金，需首先由各申请单位就用款理由、计划规模、预期社会效益和经济效益等事项写出申请报各主管部门，然后由市卫生局、中医局将情况汇总后于每年3月31日之前统一报市财政局社会保障处。市财政局对申请专项资金的项目，根据工作任务、事业发
展需要和财力的可能，并按照“集中资金，重点使用”的原则予以安排。
三、审定后下达的卫生、中医专项经费的使用管理。在批准下达市卫生局、中医局专项经费后，市财政局将继续按照京财社（1996）707号文件《文教行政及社会保障专项资金实行效益考核责任制暂行办法》的规定，按专项经费数额与市卫生局、中医局签定“专项资金使用合同
书”后方予以拨付专项经费。在年底，市财政局将会同市卫生局、中医局严格按照项目管理的规定进行督促、检查资金落实情况。
四、各专项资金使用单位在项目完成后，应及时向主管部门和财政部门报送专项资金支出情况和使用效益的文字报告，原则上当年安排的资金要在当年按项目落实，对当年确不能完成的项目，资金使用单位要向主管部门和财政部门说明原因，经同意后其经费可结转下年使用。
五、市卫生局、中医局应严格按照与市财政局签订“专项资金使用合同书”中的具体项目及时、足额拨付经费，并配合市财政局检查资金落实及效益情况。
六、对虚报冒领、不按专项资金分配计划进行资金挪用和由于主观原因造成项目延期或没有达到预期目标的单位，市财政局将暂停审批该单位的专项资金，直至项目完成。
七、本规定自颁布之日起实施。
八、本规定由市财政局社会保障处负责解释。



1998年2月17日
从一起人身损害赔偿纠纷看当前法治建设
──兼谈司法改革时代我们对价值理性的追求

·邵东县人民法院 彭卓·


不久以前，笔者曾参与一起发生在农村的人身损害赔偿纠纷的审理，并在审结后尝试着以旁观者的心态对这起案件及其审理过程进行了一次力求深入的思考。当然，由于这起案件极其普通，因而在技术层面上不具有太多理论探讨的价值。但从另一意义而言，正因其普通，所以显得尤为典型，并进而使得对它的思考可以抽象为一种对当前我国法治建设状况的观照。遗憾的是，囿于笔者自身理论基础的贫乏，这种观照同样显得肤浅。如果要说还有些许意义的话，大概也仅止于思考后萦绕在笔者心头的几许尴尬、欣慰和希望吧。

下面，笔者将对这一案件的特点、经过及其相关社会背景作一些简单的介绍。需要说明的是，只所以要不各笔墨介绍与该案有关的背景因素，是因为在笔者看来，正是这些因素有力地影响和改变着本文所欲探讨的主题：当前我国社会中法治观念的发展状况及其缺憾。同时，为了将该案中一些与主题无关的个别因素剥离开来，以便使下文中对这一个案的思考更具空间上的代表性，笔者以该案所涉及的全部参与者均将以“Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ……”等符号代表称，而忽略其各自的本名。由此带来理解上的一些不便不处，请予以谅解。
一、纠纷的发生及案件审理情况
这起人身损害赔偿是发生在我们日常生活中的一种经常可以遇到的民事纠纷。地点在Ｂ村。Ｂ村是其所属的Ａ镇镇治机关所在地，同时也是基层法院派出法庭所驻地。由于距县城仅有十公里，就交通、通讯而言，Ｂ村并不显得闭塞，而就经济发展而言，Ｂ村因众多家庭承包经营户纷纷从事钢球的加工、生产，而成为远近闻名的“钢球专业村”，其业务触角远及全国各地。在现代科学和现代文明之风的吹拂下，Ｂ村的村民自然不能说是还处于蒙昧之中。“村民自治”和“依法治村”这一类现代法治观念的产物，也因其在Ｂ村的传播和初步施行，而不再仅仅是使村民们感到新鲜了。尤其值得一提的是，Ｂ村的村级管理机构一直以工作严谨闻名，其基层调解工作更是屡受表彰，被公认为是农村调解工作的典范。就此，Ａ镇分管司法的一位镇政府官员曾这样评价，Ｂ村工作确实搞得好，历年来很少把矛盾上交（“矛盾上交”意指村民间纠纷经村委会调解未成，而诉求至司法所调解或诉至法院）。
本案原告Ｃ及被告Ｅ（男）、Ｆ（女）（Ｅ、Ｆ系夫妻关系）均为Ｂ村村民。Ｃ生于1975年，初中文化，为Ｂ村电管员，负责村内部分电费的收缴。2000年10月6日，Ｃ与被告Ｅ、Ｆ因收电费一事发生争执。 双方互相辱骂中Ｃ骂了Ｆ一句“偷人婆”（方言粗口，意指女性作风不正派）。此时Ｅ、Ｆ即上前殴打Ｃ，并致Ｃ多处软组织挫伤。后经治疗Ｃ用去医疗费500元。
纠纷发生后，Ｂ村村委会即召集双方当事人及其亲友进行调解。后村委会提出如下调解方案：Ｅ、Ｆ谩骂且殴打Ｃ致伤，后负赔偿责任；Ｃ辱骂Ｆ引起纠纷扩大，应自负部分责任。故Ｃ的医疗费由Ｅ、Ｆ负350元， 其余由Ｃ自负。在Ｃ已同意上述方案的情况下，Ｆ提出，Ｂ村村规民约（该“村规民约”系由村党支部制订和公布，未经村民代表大会讨论）规定，凡辱骂她人为“偷人婆”者，由村委会处罚款200元。故应罚Ｃ200元，否则Ｆ将不同意调解方案。Ｂ村村委会成员均表示Ｆ的意见可予采纳，由此导致Ｃ的不满。调解未成。
其后，Ｃ即委托年轻的律师Ｄ（生于1969年，自学考试获得法律专业大专文凭，1997年通过律师资格考试获得律师资格。现在县城某律师事务所执业已满３年）为其委托代理人，向法院提起诉讼。在审理过程中，被告Ｆ也委托了Ｇ（生于1955年，因原在县司法局工作而经授予取得律师资格，现在县城某律师事务所从业14年）为其委托代理人应诉，并以Ｃ辱骂其构成名誉侵权为由提起反诉。开庭审理后，法官当庭提出如下调解方案：由Ｅ、Ｆ共同赔偿Ｃ医疗费350元； Ｃ放弃其其余诉讼请求；Ｆ撤回其反诉。对于所谓的“罚款”，法官是这样表态的：这是村委会与Ｃ的事，与Ｃ、Ｅ、Ｆ的诉讼无关。该调解方案随即得到双方当事人同意。遂达成调解协议。
由于诉讼前Ｂ村村委会就此纠纷进行的调解均有详细的笔录，且双方律师因循其所熟识的办案流程而为本案进行了充分的调查取证工作。故而就事实建构而言，这起案件并不复杂。其中的法律运作包括实体法.程序法的选择适用亦颇为简单。从调解协议被毫无阻力地迅即达成一事可推知，案件当事人其实在对实体结果的预期上，亦是基本一致的。其争议仅仅在于上文所提及的所谓“罚款”的运用上。争议的案值极少，于是便反衬了本案诉讼各方成本投入的相对巨大。据事后调查，原告Ｃ为此案支付了诉讼费300元，律师费800元。被告Ｅ、Ｆ为此案所作的经济投入同样是不遗余力的：诉讼费300元，反诉费300元，律师费1000元。因而，如果说这一件人身损害赔偿案件有何特别之处的话，便是这种争议标的的细微与诉讼投入的巨大之间的反差了。由此生发的疑问不由令人反复地对其持久“凝视”，以求获得合理的解释。于是，在这种反复的“凝视”中，本案中各方参与者扭结 的心态开始一一展开。并且，在条分缕析后，坦率地讲，作为一个法律职业者，由此的感受确实显得略微沉重。
二、对案件参加者不同法治观念的剖析
在法律文化蓬勃发展的今天，大概已没有太多的法律人会怀疑，法治及其运作是一个结构、实体和文化、意识形态相互作用的复杂的有机体。一个社会对诉讼目的的主流理解，其实决定了这个社会法律设计上的走向，也直接影响到“法治”的内容及其实现。我国古代的韩非子曾认为“法者，定分止争也”，从中国几千年的司法实践上看，诉讼的功用似乎更多地被定位于“止争”，即社会不和谐状态的解决和回复。相向而行的是，西方社会随着“从身份到契约”的历史性跨越，“为权利而斗争”已成为其法治追求的价值座标。两大思想体系的碰撞曾直接导致了法学上不同价值取向的分歧。从对这起人身损害赔偿条件的分析中，我们同样可以发现，这种分歧伴随法的运用，伴随抽象的法律规则与具体社会关系的结合，也日益在日常生活的事件中不自觉地展开。
在Ｆ的委托代理人律师Ｇ看来，诉讼的目的应当是追求被损害利益的救济。在法庭辩论中，他曾这样评价这起案件：“这是我执业以来，争议标的最小的几个案件之一，我认为对双方而言都不合算，所以也觉得好笑。”无疑，在律师Ｇ看来，诉讼同样受经济规律制约，应当考虑投入和产出，即费效比。而客观上，从本案中Ｃ、Ｅ、Ｇ各处的投入和由此而得的利益上考量，此种诉讼显然确然“不合算”。
但在律师Ｄ看来，原告Ｃ的起诉，甚至于Ｆ的反诉，都不应当仅仅用眼前的利益得失来衡量其意义。Ｃ和Ｆ都是基于其自身权利意识的觉醒而通过诉讼在进行抗争。并在这种抗争中寻求是非曲直，也就是寻求公正、正义的实现。也许Ｃ和Ｆ还没有清醒认识到这一点，但“这并不妨碍我们对他们的行为作出这样的定性。”（律师Ｄ言）
相较而言，Ｃ、Ｅ、Ｆ因其文化水平和知识的欠缺，他们对这起起诉讼的理解显然要朦胧得多。心态更为复杂。Ｃ曾说“只所以要起诉，是因为村里处理不好。”仔细地分析可知，“村里处理不好”，是因为作为基层权力延伸的末梢──村委会对此类纠纷并没有强制的调解权。诉诸法律，自然是寻求国家审判权的代表──法院对其主张的认可。而法院对其主张的评价。较之村委会在调解中作出的对其主张的评价，其优越之处就在于，前者具有国家强制力以保障贯彻和实现。由此可知，Ｃ在权利纷争不能解决时选择诉讼途径，最直接的目的在于寻求国家强制力的保护。而对于这起诉讼是否“合算”，Ｃ亦坦言：“钱是小事，主要是争口气。”显然，“争口气”几乎就是Ｃ希望其人格权利在与Ｅ、Ｆ的斗争中得受尊重和保护这一愿望的直接表白。
Ｅ、Ｆ在起诉讼中扮演的是两个相对被动的角色。在村委会调解中他们自觉到场参加，在法院传唤后也到庭应诉，这都反映了他们对凌驾于他们之上的两种权利的畏惧。但即便是畏惧，也是有所区别的。对于不同权利背景的这两个机构所提出的几乎是同样的调解方案，Ｆ向村委会说了“不”，但面对法院却最终放弃了自己的意见。是法律的力量使然吗？显然不。两种权利间的差别同样在于：法院的评价是具有强制力保证的。因此，Ｅ和Ｆ在村委会调解中可以固执己见，以求其利益的最大化。但在法庭内，Ｅ和Ｆ却不得不面对这一事实：因为固执己见，他们极可能面临国家强制力所保障着的更为不利的结果。
而Ｆ以名誉侵权为由提出反诉，似乎更多地应当从Ｇ律师指导下的诉讼技巧上寻找原因，但同样不可否认，Ｆ的反诉其实也是对自己的人格权利的一种强调。显然，在权利的捍卫和金钱的支出中，Ｆ与Ｃ一样都选择了前者。
值得一提的是，作为这起案件的案外人，某乡村法律工作者Ｃ基层中不具有律师资格但经常从事有偿法律服务的所谓“土律师”Ｊ就此案也发表了与律师Ｇ相似的看法，他甚至认为：“这是对社会资源的浪费”。
以上的分析或许有某些武断之处，但毕竟真实地构画出了当前我国社会中几种不同法治观念的差异。这应当追溯到Ｃ、Ｅ、Ｄ、Ｇ等人各自不同的知识技能、职业背景和社会阅历中去。律师Ｇ和法律工作者Ｊ都不曾系统地学习过法学理论。他们对法律的认知直接开始于对具体法律规则、条文的学习，从事法律实务更多地也是依赖于长期实践中的感知和经验。因而，在律师Ｇ和法律工作者Ｊ看来，法律是一门技艺或谋生的手段，是一项通过对制度和规则的演变、适用，以支配社会权力资源的方法。他们对理想状态的法的要求仅在于： 法的规定、原则和体系符合严密的逻辑，司法程序符合理性化的要求，使法律具有可预测性、可计算性。这种可预测性，可计算性的结果并拥有国家强制力的保障，从而能够使人趋利避害，并最终达到调整社会的目的。这些，Ｅ代表了“工具理性”的追求。但成文法自有其局限性，也就是基于人类认知能力的有限性，成文法不可能作到对现实生活无一遗漏的规范。在这一点上，律师Ｇ、法律工作者Ｊ同其他纯粹“工具理性”论者一样，都将走入误区。
律师Ｄ在现代法治文化已开始飞速发展的九十年代初选择了以律师为其职业。他对法学理论的学习虽不能说是良好，但毕竟还算系统。在为应付律师资格考试所进行的学习中，律师Ｄ对“法律是一门博大的科学”这一论断有了实在的体会。因此，律师Ｄ很自然地把Ｃ和Ｆ的诉求理解为“为权利而斗争”，并将他们诉讼的终极目的视为“不自觉的对公正、正义的追求”。在律师Ｄ看来，法治社会的法首先应当是良法，即法律、规章、制度应当是从终极价值公理中演绎出来的，符合“公平”、“正义”的要求。例如律师Ｄ就曾指出：“村委会所谓‘村规民约’中的‘罚款’，不谈其是否违反行政处罚法，单讲这种规定本身就是恶法”。因为从本案的运用上看，它极不公平。律师Ｄ还认为，法律应当有其独立的力量，而不需要借助于其他因素来维持其尊严。法律本身的力量就在于社会公众“法律至上”信念的形成。在“法律至上”的信念之下，司法官员的法忠诚感和公众的法信赖感即是法律本身的力量。在本案中，当事人Ｃ、Ｅ、Ｆ所依赖和戒惧的是法律背后起保障作用的国家强制力，即国家权力。因此，Ｃ、Ｅ、Ｆ异议有“法律至上”的信仰，就他们而言，权力显然大于法律。
实际上，Ｃ、Ｅ、Ｆ所代表的是我国社会中最为广泛认同的一种对法的认知。他们没有接受过任何关于法律的专业训练，对法的认知仅仅来源于如下两个方面：１、司法机构对法的具体运用活动构成他们认知的社会实际来源；２、我国长期以来政府推进型的、全民普法式的集体规则构成他们认知的学习途径。由于众所周知的原因，我们当前的许多司法活动本身就是“权大于法”的典型教材。而全民普法都过份执迷于“工具价值”，忽略了对Ｃ、Ｅ、Ｆ的法治基础观念的培育。事实上，对Ｃ、Ｅ、Ｆ们进行填鸭式的刑法、电力法、森林法等法律具体条文的教习完全是一种浪费，因为他们很快就会忘掉了。正是基于上述原因，根植于他们内心的依然还是对权力的畏惧和盲目迷信。因为在他们看来，单看法律本身，并不能产生任何直接的拘束力量。Ｃ在起诉后，曾先后托人（例如镇政府某领导、电管站站长等）向承办法官打招呼，这正是Ｃ迷信权力的具体表现。
但是，随着经济的发展，Ｃ、Ｆ们对自己人格权利及其他正当权利的追求已经开始独立于物质利益的追求。并且这种追求已不能从单纯的权力运作中得以实现，甚至仅仅以化解纠纷为目的的所谓诉讼亦已无法对此予以全部满足，因此上述两种途径所能带来的终究只能是实在的、甚至是物质化的利益，而不能保证社会公众的肯定评价。所以，越来越多的人开始寻求法律的援助。这无疑是法治观念和“法律至上”信念培育的沃土。从这一财意义而言，本案中Ｃ、Ｆ所体现的价值追求虽然是不自觉的，但却是令人欣慰的。
就笔者的理解而言，律师Ｄ的观念正是对法律的“价值理性”的最好阐述。这样一来，上文所探讨的我国社会中几种不同法治观念的差异，正契合了法律理性中“工具理性”与“价值理性”两种追求的分岐和交汇。令人感到沉重的是，正因为我们以往司法实务中长期存在的种种弊病，使得律师Ｄ所认同的价值理性在当前产生了严重的失落。这一判断基于如下事实：律师Ｄ所持的观念甚至只能被我们社会比较少的人所认同。
三、司法改革运作中应张扬起价值理性之旗
近些年来，法律实务部门和理论界都开始将关注的目光投向司法改革问题，并加强了交流和互动。这使得司法改革的实践和理论研究都已经超越于原有的仅仅是枝节修补的局限，而开始了对我国整个法律制度建设的批判性思考。可以说，在既往的法律制度建设中，人们一直对工具理性关注较多，价值理性相对显得缺乏。这使得Ｃ、Ｅ、Ｆ们，甚至是律师Ｇ、法律工作者Ｊ们，都难以形成“法律至上”的信念。诉讼成了一种利用规则、技巧（很多时候甚至包含了虚伪、凶恶等不道德因素，如伪证、虚假陈述、恶意诉讼）和权力的角斗，而缺乏对公正、正义、安全、自由、效率等终极价值的追求。有时连司法官员自身都有很多不具备对法律及其运作的忠诚意识。这些问题，同样应当引起我们的反思和检讨。这种反思和检讨首先应当在立法中开始，以求得法律的良性化，使之符合人类基本价值的要求，具有普遍性。在普法上，应加强对法的正义价值的演绎，推动公众对公正、正义的追求和法律至上观念的形成。笔者认为，在司法改革已全面启动的时代背景下，作为直接从事司法实务运作的执法者，我们自应当更多地肩负起张扬价值理性之旗的重任。因为，如前文所述，Ｃ、Ｅ、Ｆ们所代表着的广大公众，正是依赖于我们的执法活动而对法治及其意义获得直接的感受和认识。同时，只有当法律完全被法院公正地作出解释后加以适用时，法律才会被社会的大多数成员接受（─——阿伯拉汉） ，在此笔者亦不揣冒昧，就实务中迫切需要引起重视的几个问题，作一浅谈。
１、维护司法公正以确立法律权威
正如肖扬院长所指出的，“司法公正是人民法院审判工作的生命和灵魂，是法院落实依法治国方略的重要内容。”维护司法公正对于确立公众的法忠诚感和法信赖感，是极其重要的。这一点已为众所周知，在此不多加论述。值得我们重视的是，司法公正包括了实体的公正和程序的公正。基于我们过去长期存在的忽视程序正义的弊端，在司法改革的具体运作中，我们更首要的就是倡导“程序正义”观念。因为公正的程序不仅体现了法的公平、正义的价值，而且也反映了法对效率的要求。具体而言，就是不仅要严格遵循现有程序法的规定审理案件，同时更要领会“对抗式”诉讼中关于合理、公开、平等、效率等基本精神和观念，以补现有程序法规定之不足。使得裁判的实体结果，成为一种“看得见的正义”。
２、加强判决书的法理阐解，彰扬司法对公平、正义的追求
既往的“三段论”式判决书写作方式，已在许多角度被广泛地指责，改革裁判文书的写作亦呼声日高。既然法律在当今已发展为一门日益精深博大的科学，那么强求普通公众对法的全面把握就已成为不可能。故而，Ｃ、Ｅ、Ｆ等非法律职业者，就只能依赖一般的价值评判标准来判断自己和他人行为的合法性。而符合“价值理性”要求的法，其对公正、正义等终极价值的追求与Ｃ、Ｅ、Ｆ们所认可的一般价值评判标准具有同一性，其法理本身就是对上述终极价值的演绎和阐释。所以，加强判决书的法理阐释，首先能够使当事人信服，从而避免不必要的误解。其次，这种法理阐释同时也是司法机构对某些价值评判标准的确认和宣示，是一种更具实效的普法。
３、加强司法与传媒的协作，推动全民法律至上信仰的形成
由于司法改革中我们较多地提倡了司法独立和法院的消极主义地位，因而使得当前某些传媒对司法独立和司法公正的负面影响被夸大。应当认识到，当前传媒即使是在某些操作上对司法活动产生了负面影响，也多是假手于权力而进行的。其罪责应归于“人治”而非传媒本身。而在当前“权大于法”，司法尚显得非常无助的情况下，我们应当重视传媒对公众的导向作用，推动司法活动的公开化，扶植公众自发的对司法独立和公正的追求。具体的司法活动毕竟只能及于很小范围的一部分人，而传媒的辐射作用将是我们借助司法以推动普法的“放大器”。

当然，在司法实务中彰扬“价值理性”是一项复杂、宠大的工作，而绝非以上几点粗浅论述便可以概括。最后，让我们复归于对这起人身损害赔偿案件的分析。其中，法官对村委会“罚款”的表态颇值得玩味。“这是村委会和Ｃ的事，与Ｃ、Ｅ、Ｆ的诉讼无关。”──司法在面对行政权力，哪怕是最微小的行政权力时，往往都选择了回避。此种尴尬，难道不值得我们深思？


附记：在本文写作之初，笔者恰巧有幸参加了一场“四五”普法考试，令人汗颜的是，面对诸般出自《消防法》.《森林法》的考题，笔者方知天外有天，这才收敛起起初对把法官作为普法对象的种种微词------但无法想象，有哪一国的法官能无遗漏地记住该国浩如烟海的法条。
朱苏力教授曾把当前我们正为之努力的基层法治建设视之为现代民族国家权力建构的一种手段或方式（见《送法下乡-----基层司法制度研究》），如果这一论断成立，那么我们至少可以认为，现在的一些作法（例如这样的“普法”）太急功近利，甚至可以说，我们忽略了即使是作为手段的“法治建设”之基本规律。
当然，本文的观点来源于当前成为主流的一些西方法学理论中，并且可以清楚地看到一些自然法学派的印记，但有关法律本土资源的论点正可以促成对本文的反思和批判。譬如，在这一案例中，“村规民约”正是民间法生命力的典型例证----------作为基层的司法实务工作者，我们或许能够并且也应该对此稍存关注。