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关于国企改革——谈谈对“有所为、有所不为”的体会

秦旭东


国有企业改革很久以来一直都是我国经济生活中的一件大事，举国上下、海内海外，万众瞩目。国家提出“三年脱困”的雄心壮志，我们的执政党为此呕心沥血，党的总书记提出“有所为、有所不为”的方针政策。据宣布，到2000年底，“三年脱困”目标已基本实现。伴随着入世的步伐，国有企业改革必将向纵深发展。在此，我想对“有所为、有所不为”的策略谈谈自己的体会。

一、症结之所在——追本溯源

国有企业的问题处在哪里呢？政企不分、产权不明、历史包袱重、缺乏竞争力等等，这些几乎是大家一致的共识。然而根本的症结在哪里呢？我们有必要追本溯源，发现症结之所在。

国有企业在当今世界是普遍的现象，不是我国所特有的。但是在我国，由于历史的原因，情况尤其特殊性。 国有企业在经济发展的不同阶段又不同的作用，在国民经济中的地位也不同。我国的国有（国营）企业是从20世纪50年代开始建立起来的， 国有经济在国民经济中占有绝对支配地位，后来逐渐形成了一统天下的局面，究其原因，我认为主要有两个方面：一是从政治和意识形态方面考虑，公有制是社会主义红旗的底色，国营经济必须控制国民经济的命脉；二是基于现代化（工业化）战略的选择，作为一个后起的向现代化进步的国家，中国选择了国家全面参与、政府直接推动的发展模式。当时在封闭的条件下，选择自力更生的道路，国家通过工农剪刀差和职工低工资来取得资本的原始积累发展工业、尤其是重工业，从而基本上奠定了工业化的基础。这种发展模式客观上要求一个全能的政府和全面的国有经济。20世纪70年代末以来，中国进入了改革开放时期，开始利用国内国外两个市场、两种资源来发展经济，经济结构和产业结构趋于复杂化、多元化，从公有制一统天下到多种经济成分并存争艳，国有企业的比重不断下降，而且越来越面临着改革的严峻挑战。经济发展进入新阶段，要求对国有企业进行重新定位。建立现代企业制度、进行战略性调整的方向是正确的，多年来的改革成效也可以说是显著的，但“三年脱困”目标的实现并不是没有水分，国企改革之路还远没有结束。

国有企业的问题关键在于竞争力，为什么会竞争乏力呢？原因可以从多方面区探讨，但一个根本的问题恐怕是先要看清楚国企的真面孔。实际上，只要对新中国建立以来的政治、经济和社会的历史稍作考察，你就会发现，无论是“人民公社”还是国有（国营）企业，他们不仅仅是或者说很重要的性质不是生产组织，而是“单位”——在前公民社会（也可以说是“单位社会”），单位实际和个人、实现国家有效控制的重要工具。即使是在不断改革以后，市场的基础性地位得以确立，国有企业作为作为“自主经营、自负盈亏”的主体被推向市场，他同其他市场主体相比仍有其特殊性，比如“婆婆”、“管家”多，而且个个厉害，比如执政党的基层组织进入作为商事主体的企业，比如企业的工会带有强烈的官方色彩，等等。当然，除了这些具有中国特色的因素以外，从世界范围来看，在市场经济制度下，无论在西方还是在中国，国有企业都是一种特殊的企业，“它是社会或者国家实现某种社会目标的途径，在一些特殊的产业中发挥着特殊的职能、完成特殊的任务，或者体现特殊的利益要求”（有关这种观点可以参看社科院工业经济研究所的金碚教授的相关著述）。因此，与一般的商事主体不同，国有企业并不是以追求利润最大化为最大和唯一目标，而是或多或少承担着某些社会责任和国家任务，比如国家安全、社会公益，弥补市场缺陷，发展高科技等战略性产业、发展民族产业，提供经济发展和人民生活的基础条件等等。因此，国有企业有其自身难以完全克服的弱点，国家必须给予它某些特权和优惠。在国家的“千宠万惯”之下，国有企业往往缺乏竞争力。当然。不同国家的情况会有所差异，西方国家的国有企业数量不多，涉及的行业和领域也相当有限，而且他们有着先进的管理手段和经验，问题一般并不严重。但在我国，鉴于各种特殊情况，国有企业的问题就必然会突出出来了。

总而言之，国有企业是一种特殊的企业，在国民经济中占有特殊的地位，但却不是一种可以普遍实用的企业组织形式，少而精是国有企业的理想状态。我国目前的国有企业的比重过大，不符合市场经济关于国有企业的产业和功能定位的要求。

二、路在何方——“有所为、有所不为”

我国当前国有企业的困难已是积重难返，靠政府的输血喂奶自然是不行的。“三年脱困”的目标实现即使是没有什么水分，如果没有一个根本的解决之道，这样的成绩也难保长期的效果。以我看，江泽民提出的“有所为、有所不为”的策略里面包含着不少玄机，绝不仅仅是简单的“抓大放小”和笼统的“战略性调整”。这里面，“为”和“不为”的主体有两个：一是政府，二是国有企业。

之一：政府——该松手处就松手

从根本上说，国有企业的问题还是处在政府。“解铃还须系铃人”，在市场经济条件下，政府对自己的正确定位是十分重要的，那些应该做，那些不能做，应当分清楚。应当说，现代政府仅仅立足于一个“守夜人”的地位是不够的。但中国情况是政府的手伸得过长，管的事情太多，目前我国基本上还是一套以管制和审批为主的经济管理模式。实际上，除了“守夜”以外，政府在经济方面要做得只应当是这些事情：进行宏观调控，保障市场秩序，提供良好的法治环境，搞好社会保障工作，做好基础性服务工作等。并且，政府的一切行为都应当纳入法治的轨道，要透明、公正，廉洁、高效，要干得了事、负得了责。因此，我们的政府要下决心“有所不为”，在经济方面，政府的触角要从微观领域全面缩回，该松手处就松手。就政企关系而言，政府应该辞去“婆婆”或“管家”的职务，不能对企业干预太多，而要安心做好本分工作，充分保障企业的市场主体地位。

国有企业，从广义上说，在我国目前包括全民所有制企业、国家控股的股份有限公司和有限责任公司、国有独资公司以及两个以上国有投资主体设立的有限责任公司。对于股份有限公司和有限责任公司，应当严格按照《公司法》的规定，国家立足于投资者的定位，承认法人所有权。如果说企业法人成立后国家投资的财产所有权还归国家的话，那么企业和已成为法人主体呢？实际上国家投资以后就失去了财产所有权，但同时获得股权，它对企业享有股东享有的一切权利。这就好比我们把钱存进银行，失去对货币的所有权但同时获得对银行的债权，。文并没有失去什么，只不过是权利形式变化了而已。所谓的法人财产权到底是法人所有权还是经营权的论争是没有意义的。经营权是个不伦不类的概念，说它不是所有权，它却包含占有、使用、收益何处分四种权能；说它是一种新型的物权，再现有的物权体系中又找不到其合适的位置。实际上这一论争后面有一个意识形态的因素在作祟，用单一僵死的“所有制思维模式”去衡量一切经济现象，硬要讲“所有制”同“主义”挂钩。其实二元化的非公即私的“所有制”概念已经过时了，用“产权”这个概念最为合适。拿一个股权足够分散的公司来说，说它姓公姓私都是武断的。如果不严格按照法人制度去运作，国有企业所有者虚位的问题就没法解决。所谓国家本是一个抽象的概念，政府才是实在的；而对一个具体的国有企业而言，其相应的主管机关才是实在的；如果没有良好的法治环境，对政府机关没有有效的监督制衡机制的话，恐怕具体的握有权力的官员才是实在的。可见，国有企业的问题要真正解决，必须通过法制途径理顺各种关系，真正做到产权明晰、责权分明，使之真正成为独立的法人主体。
之二：国企——那里需要才到哪里去

对于中国的国有企业，即使政府站好了位，有所为、有所不为了，问题也不见得就解决了。原因在于我国的国有企业“摊子铺得太大、战线拉得过长”，遍地开花不见得到处都能结果。尽管经过改革，“抓大放小”了，也进行了某些“战略性调整”，但国有企业的数量仍嫌过大。 前面已经说过，国有企业不是可以普遍适用的企业组织形式，只有将其定位于特殊企业的地位，才能发挥其优势，承担其其应付的责任，否则将成为国家和社会的负担，正如目前的情况一样，累坏了政府也拖垮了银行。这就要求国有企业也要“有所为、有所不为”。

所谓“有所为”，不是要教条地去体现某种所有制的主体地位，而是要在其特殊的位置上担负起其特殊的任务，保障整个国民经济和社会的平稳发展，实现全社会的经济总量的最大增长和整个社会的文明进步。具体而言， 就是要在国民经济的关键行业和关键领域起到支撑、引导和带动的作用。支撑就是要创造基础条件、满足社会的需要，做那些民营经济和外资经济不愿做或者不能做得的事情。引导和带动作用就是针对那些起点高、开始时风险大或者缺乏吸引力的行业，国有投资应当先行进入，逐渐引导和带动民间投资。这些关键行业和领域主要是涉及国家安全、提供公共产品和服务的另以及自然垄断行业和一些具有战略意义或者高风险性的行业。比如军工、制币、特殊药品产销等非常特殊的行业，石油、有色金属等战略性资源行业，航空、航天、核工业、基础电子等战略性高技术行业，城市供水、供电、供暖、公交等公益事业和医疗、教育等非营利行业，金融业，新闻出版业等等。当然，除了第一类非常特殊的行业以外，对其他领域非国有企业并不是绝对地不能“有所为”。根据其同国家安全、社会公众的利益关联性的不同和国家的相关政策调整，非国有企业也可以有条件地进入，只需保证国有企业绝对或相对的优势即可。这样既有利于提高行业效率，也有利于更好的实现社会利益目标。

所谓“有所不为”，从规模上讲，就是要从那些点多、面广、分散、市场需求变化快的中小企业中退出，让位于更为合适的企业组织形式。从竞争性看，对于专以营利为目标、产业进入门槛不高、市场竞争造成的震荡对社会经济冲击不是特别大的行业，即一般性竞争行业，国有企业要尽可能退出。对于具有一定战略性意义的竞争性行业，如汽车、电子、化工、钢铁等行业，国有企业也要适当退出，只需保持一个适当的比例，以适应市场经济发展和国际竞争的需要。

当然，鉴于我国现阶段的现实情况，国有企业的退出也要有步骤地、稳妥的逐渐退出，以避免负面效应。这就有需要政府有所作为，做好一系列配套措施，比如健全和完善社会保障体系，促进劳动力市场、资本市场和产权交易市场的发育和完善等。对于继续保留的国有企业，政府除了完善股份制、完善国有资产管理等工作外，还要针对国有企业的特殊性，借鉴世界各国关于国有企业管理和改造的先进经验，建立有效的制度，以弥补国有制难以完全避免的弊端。




　　近年来，人民法院在裁判文书改革上作了大量的探索，使裁判文书的形式更加合理、规范，认证更加完善，质量有了一定程度的提高。但是，随着我国民主法制建设和审判事业的发展，以及人民群众法制意识的整体提高和审判方式改革的不断深入，传统的裁判文书模式显露出来的不足及缺陷已经影响了司法公正的进程。加快裁判文书的改革步伐，提高裁判文书质量，使裁判文书成为向社会公众展示司法公正形象的载体，进行法制教育的生动教材，成为当前司法改革的一项重要内容。

　　一、裁判文书制作与司法公正的内在联系

司法公正是指司法机关在处理各类案件的过程中，既能运用体现公正原则的实体规范确认和分配具体的权利义务，又能使这种确认与分配的过程及方式体现公平。它应体现裁判的程序公正和实体公正。裁判文书是行使审判权最终形成的具有法律约束力的文件，其作用在于表明裁判结果，代表国家对当事人的争议给出结论性意见。作为司法公正的最终载体，为了表明裁判结果不是基于主观臆断、强权而作出的，它必须体现裁判在程序和内容上的公开、公平、公正。裁判文书及制作与司法公正二者密切相连，后者是前者的目的，前者是后者的重要内容。

（一）裁判文书应该体现司法公正。裁判文书不只是审判过程和裁判结果的书面反映，更重要的是表明法官在审理该案时审判权运用的是否公正。诉讼双方利益是否得到合法、充分的保护与尊重；审判权的行使是否合乎司法公正的要求，并充分体现司法公正都应当在一份裁判文书中得到体现。我们在裁判文书制作中谈论较多的证据规则、判决理由等，其实都是对裁判文书中司法公正的关注。毋庸置疑，让裁判文书最大限度地体现司法公正是我们审判方式改革的必然要求。

（二）裁判文书改革有利于实现司法公正。裁判文书改革的重要内容是将裁判理由、适用法律、裁判结果公开，提高裁判文书的透明度。将裁判理由自觉置于社会的监督下，从制度上杜绝了偏袒和枉法裁判的可能性，为少数法官徇私枉法设置了第一道屏障，更有利于裁判公正和司法廉洁。

（三）裁判文书改革能够使裁判文书体现司法公正。按照唯物主义观点，只要法官能够充分发挥主观能动性，由表及里，去伪存真，对事物有一个正确的认定，就一定能将事实的真相客观、真实地反映在裁判文书中，而裁判文书的改革方向正在于此。公正与效率是新时期人民法院工作的主题，也是审判方式改革的根本方向。只要法官的整体素质得到提高，并以严密的思维活动做基础，根据客观事实及证据，本着“以物观物”的态度，按照法律逻辑的分析原则进行分析、说理，而不是以自我为基础，主观地去解释“非我”的案件客观事实，就一定能够最大限度地体现司法公正。

二、目前裁判文书中妨碍实现司法公正的主要问题

传统的实事求是思想指导下构建的审判模式一般重实体、轻程序，以追求客观上的真实为己任，具有浓厚的职权主义色彩，人民法院在审判活动中也始终居于主动地位。反映在概括审判全过程的裁判文书中，便具有审判机关以自我为中心的特点。而对当事人在诉讼中作用的轻视和对司法的程序性要求的忽视，必然导致审判在事实上的不公平、不透明，对案件事实和客观真实性的追求失去了程序正当和证据规则的指导，很容易演变为法官在调查取证上的主观随意。而裁判文书作为审判文书的终结性记载，其反映出来的司法理念也是令人失望的。细究之，主要有以下几个方面：

（一）事实部分简单，部分事实过于简化。

（二）认证不明确，缺乏对证据必要的分析，说理不够充分。

（三）引用法律不缜密，不具体。

三、按照司法公正的要求制作裁判文书

要使裁判文书真正体现司法公正，从根本上说，要提高法官素质，从而达到提高裁判文书质量的目的。制作裁判文书，具体说来，有以下几个方面：

（一）叙述事实要真实全面。审判要摆事实，讲道理，并处理好事实认证部分与说理部分的关系。要对整个事实进行真实全面的叙述，从而保证说理部分的必然性、最终判决的正确性和可靠性。

（二）规范裁判文书中的认证。法官查明事实的过程，也就是审查认定证据的过程。裁判文书应对当事人提供的证据作出描述，对证据的审查结论即采信或不采信的理由作出说明，最后说明法院通过审查证据后认定的事实，使认定事实的过程在裁判文书中得到体现，增强裁判文书的说服力。要通过证据采信过程的公开，体现法律文书形式上的公正。

（三）增强裁判文书的说理性。

一是要针对当事人及其代理人的诉讼请求及抗辩理由说理，对当事人的诉讼请求应说明哪些合理，哪些不合理，为什么合理或不合理；

二是要加强法律逻辑分析和推理，按照辩证唯物主义认识论的要求，达到对事实本质的认识，要运用分析、推理、归纳等多种认识手段；

三是既要正确引用法律条文，也要对法律的适用作出解释。社会生活变动不定，案件事实千差万别，而法律则有原则性、稳定性的特点，法律的适用过程，实际上是法官对法律加以解释的过程，通过解释使原则性的法律条文与实际的案件事实之间产生一种必然的、直观的联系，让引用的条文与案件事实衔接起来。

总之，司法文书不同于一般文章，它有公文的性质，又有自身特点和格式。一篇好的裁判文书，应是一篇叙述客观的记叙文，也是一篇论点鲜明、论据充分的议论文，更应是一篇正确解释条文原意，正确运用法律的说明文。

（作者单位：河南省罗山县人民法院）