警惕单位与个人合谋“吃空饷”
杨涛
江西省于都县今年在实行财政资金使用效益监督时，清查出462名“吃空饷”干部，“吃空饷”金额累计达360余万元。（《法制日报》8月17日）
“吃空饷”的现象时有耳闻，有七、八岁的未成年人上假编“吃空饷”，也有死去的干部继续“吃空饷”，但这些大多是官员利用职权暗中进行或是一些工作人员失误所致。然而，发生在江西省于都县的“吃空饷”的现象却是一些财政供养单位和人员为谋取小集体利益和私人利益，私下达成协议，允许在编人员离岗，本人工资和单位分成领取或由单位全部领取，以虚报冒领财政工资补助。
据我所知，于都县所在的赣南地区总体还是个贫困地区，一些地方的财政还是“吃饭”财政，许多乡村老师的工资都不能及时发放，而于都县有多达360余万元的财政资金被“吃空饷”，令人触目惊心。而且，“吃空饷”是在单位与个人合谋下进行的，其行为更具有隐蔽性、为害更烈，也必将使查处的难度加大。
于都县这一事件的查处得益于2004年8月初县有关部门在财经检查工作中的意外发现，这一查处尽管力度很大，取得的效果也很明显，但我们认为这仍只具有个案上的意义。因为，在其他许多地方类似于这一“吃空饷”的现象能否得以及时查处，今后于都能否杜绝这一现象的发生，都是个未知数，因而，我们更多的要思考恐怕是该如何从制度上避免这一现象的发生和建立能及时有力地查处这一现象的有效机制。
在我看来，科学设置人员编制，建立勤政、高效的政府人事机制是最关键的。政府的岗位要“因事设人”而不是“因人设事”，根据实际的工作量来安排人员编制，并且要随时根据情况的变化来调整人员编制，裁减冗员，这样某些单位就不会要求多增加编制或因为有冗员而允许其脱岗来套取资金。同时，干部“带薪下海”的做法也不宜提倡，中国古话说的好“在其位，谋其政”，既然不在位了也不为纳税人谋政了，就不应当再拿纳税人的钱，而且这样的口子一开，又不知有多少国家财政资金被套取、骗取。
其次，干部的“饷”虽然是国家财政拨发，但最终来源于纳税人。因而，就必须建立民众对于干部人员编制、岗位配备与职责、干部工资的用途等等的知情权。民众有了知情权，就能更有效地进行监督，单位就是想与个人合谋骗取“空饷”也将变得更加困难。
再次，必须加大对单位与个人合谋骗取“空饷”惩处力度。于都县在此次清理中，对被虚报冒领的财政工资补助收入，属单位领取的，除全额追缴冒领所得外，并处单位相应金额两倍的罚款；属于个人领取的，除全额追缴冒领所得外，并处个人3个月内基本工资的罚款、单位相应金额的罚款。在我看来，这样的惩处力度是远远不够的。对于单位领取的，必须追究领导人个人责任，如果涉及有集体私分行为的，还必须追究有关人员的刑事责任；属于个人领取的，必须对其进行党纪、政纪处分，如果涉嫌贪污犯罪的，必须追究其刑事责任。
于都县这一事件提醒了我们要密切注意新形势下，有关单位和干部个人的违法违纪新动向。各地审计、纪检监察、检察机关如果多深入群众、多调查研究去发现问题，又敢于动真格，采取像于都县在查处“吃空饷”事件中用逐个见面核对的方法，对全县各行政、事业单位财政供养人员在编不在岗虚报冒领工资补助情况进行了拉网式清查一样的严格措施，同时注意制定新的制度来堵塞漏洞，那么腐败现象必将得到最大程度的遏制。
通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 邮编：３４１０００
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四川省人民政府办公厅关于采取过硬措施坚决遏制重特大安全事故的紧急通知
四川省人民政府办公厅
四川省人民政府办公厅关于采取过硬措施坚决遏制重特大安全事故的紧急通知
川府办发电［2004］8号
各市（州）、县（市、区）人民政府，省级各部门：
今年1月以来，全省安全生产形势严峻，重特大道路交通事故接连发生。截至目前，全省已发生了9起重特大交通事故，死亡64人，死亡人数同比上升120.7%，其中特大事故3起，死亡38人，97人受伤，给国家和人民生命财产造成了重大损失，影响恶劣。从这3起特大事故来看，都是因驾驶员超速、超载和疲劳驾驶所致，充分暴露了我省安全生产工作存在的突出问题：一是运输企业业主认识不到位、安全责任不落实，一些规章制度、安全生产措施以及对客运驾驶员的管理流于形式。二是源头管理薄弱，路面监控不力。三是部分路段安全隐患没有得到有效治理。四是业主和驾驶员安全意识淡薄，重效益，轻安全，违章违规现象严重。归根结底，问题主要出在驾驶员违章驾驶、道路安全隐患突出、基层及业主安全制度不落实等方面，这说明“重基层、打基础、强监管”的安全生产工作落实不力，还存在薄弱环节和漏洞。
2004年春节刚过，第2次春运高峰已经到来，又值煤炭复产高峰，加之元宵、清明将至，是煤矿事故、火灾事故的高发期，全省安全生产形势依然严峻，压力很大。各地、各部门要按照全国安全生产工作会议和全国预防道路交通事故电视电话会议的部署，认真贯彻落实省委书记张学忠、省长张中伟近期关于安全生产工作的指示精神，克服松懈麻痹思想，采取过硬措施，坚决遏制重特大事故的发生。现就有关事项紧急通知如下。
一、狠抓源头管理
（一） 加大力度，整顿客运车辆驾驶员队伍。
1.对驾驶员进行严格的资格审查，不符合要求的驾驶员注销从业资格证。公安、交通部门要严格执行法律法规和政策，按照各自职责，严把驾驶员培训关、考试关和发证关。要从驾驶员培训、考试、发证等环节进行责任倒查，对有违规行为的教练员、考试员和发证人员视情节轻重给予纪律处分直至追究法律责任。
2.立即对驾驶员培训单位、考试和发证机关进行整顿，对只收费不培训、不考试就发驾驶证、买卖驾驶证等违法行为从严查处。
3.依照有关法律、法规对发生重大交通事故的驾驶员给予吊扣、注销驾驶证直至追究刑事责任。对违章记满12分的驾驶员一律重新考试。
4.公安交警对查获的严重超载、超速等屡次违章的驾驶员要抄告道路交通运输管理机构，由道路运输管理机构收回驾驶员从业资格证和线路牌。对超速一次的驾驶员实行警告，超速两次的下岗学习。
5.严禁驾乘人员从事打麻将等影响休息的娱乐活动，严禁酒后驾车，对由此导致事故发生的要给予重处。
6.强化客运驾驶员安全意识，实行班前教育制和惩戒制，提醒驾驶员注意安全。大中城市公交客运、出租车管理部门要教育驾驶员牢固树立“安全生产人命关天”意识，杜绝开“霸王车”和争抢客源、强行拉客等行为伤及无辜群众的事件再度发生。立即通报今年1月发生的3起特大事故，进行1次安全警示教育，使每一个驾驶员吸取血的教训。
（二）加强运输行业安全管理工作。
1.运管部门对客运企业要严格资质审查，对不符合要求的企业要注销道路运输经营许可证。对从事营运的车辆技术状况进行全面检查，达不到技术要求的车辆一律暂扣道路运输证。
2.高速公路客运直达班车（含过境高速公路客运班车）、旅游车、跨省超长客运车辆达不到一级车标准的，非高速公路客运车辆达不到二级车标准的，立即停运并由道路运输管理机构收回该班线经营权。
3.对有固定班线因客流量大，确需加班的，运管机构必须严格审查安全措施后方可签发加班牌。对把关不严造成事故的，坚持“谁签发，谁负责”的原则，对签发人追究责任。
4.严格控制包车。对地点不详、人数不清、道路状况不明的一律不准包车。对无包车预约书的，不得签发包车牌。包车牌实施趟次签发并实行签发责任追究制。
5.核发加班和包车线路牌（跨省除外），企业必须持有经批准的、合法的班车和旅游线路牌。无线路牌先购车的，不得核发道路运输证，不得核发加班、包车线路牌。
6.跨省、跨市（州）包车牌必须由市级运政机构审查和签发，定期报省交通厅运管局备案。
7.即日起，跨省、跨市（州）客运班线和旅游车辆新增和更新车辆一律不得实行单车个人控股经营。2004年6月30日前完成高速公路直达客运挂靠车清理工作并实行公司化经营。
8.今年内，运管部门要督促高速公路客运车辆及从事跨省、跨区运距在200公里、核载35人以上的客运车辆、旅游客运车辆、危险品运输车辆安装GPS（全球卫星定位系统）适时监控系统并建立管理和监督系统。
（三）加强运输企业及场站安全管理工作。
1.运输企业要实行管理人员分组、分片安全责任承包制度，管理人员必须包线、包车、包驾驶员并签订承包责任书。
2.运输企业要合理调配运力，绝不允许驾驶员疲劳驾驶。1次连续驾驶不得超过3小时，24小时之内累计驾驶不得超过8小时，日行程400公里以上（高速公路600公里以上）的车辆，必须配备2名以上驾驶员。夜间晚22点至早晨6点，客运班车不得在三级以下（含三级）山区公路上运行。
3.严格执行“五不出站”趟次签单制，实行“谁值班、谁签单、谁负责”，车站领导要坚持带班。杜绝易燃易爆等危险品进站上车，对出站车辆进行安全提示。
4.从今年起，对全省一级运输企业（2个）、二级运输企业（37个）的业主分期进行安全教育和培训，进一步提高认识，真正把安全生产制度、措施和责任落实到企业业主身上。
二、切实加强路面监控
（一）公安交警要全警上路执勤，实行分片分段、定点定人的责任制。
1.全省道路交通安全执勤点要继续坚持领导带班制度，对过往客车实施24小时不间断安全检查。在国道、省道主干线及近期发生重特大交通事故的路段要组织公路联勤，合理安排勤务，保证24小时有警力执勤。即日起，各地所有警车、主要警力要摆在路面上。重点地区和省界、市界要派民警驻点执勤。
2.高速公路要继续抓紧抓好“四个严禁”专项整治工作，成渝、成南、成雅、成绵等高速公路流量大的出入口和其他主要收费站口必须保持有24小时执勤的警力。对进入高速公路的所有客车要登车进行安全检查，绝不允许超载车辆驶入高速公路。
3.除甘孜和凉山州的部分县外，其余各县（市、区）每天至少要设置1个流动或固定点，监测车速，有条件的不得少于3个。
4.县以上客运车站要派驻交警实行24小时驻勤，对始发客车特别是跨省区的超长线客车要逐一登车检查，对不符合规定的车辆不予放行。
（二）加强农用车辆的安全管理。各地要结合本地农村道路交通安全和客流情况加强对农村区乡道路的监控，采用“人盯人、人盯车、人盯路”的方式，严禁短途客车违章超载和农用车、货车、拖拉机违章载人。
（三）加强事故多发路段、危险路段的监控。要加强对事故多发路段、危险路段的全天候监控，落实专人盯防。特别是临水、临崖路段及急弯、陡坡处要设立临时安全提示标志，摆放警车，设置固定岗。三级以下山区公路主要出入口要设置固定岗，加强夜间执勤，严禁夜间客运车辆通行。
三、整治道路隐患，确保安全畅通
（一）加大道路隐患整治力度。
1.各级政府要认真排查危险路段，制订整治规划，加大投入，重点治理国、省道的急弯、陡坡、视距不良等行车危险路段。要立即对本地区国、省干线和重要旅游线路组织一次重点检查，对影响公路安全畅通问题要认真研究，分别制订保安全、保畅通的措施并落实到部门和人头。
2.对1次死亡3人以上的危险路段要立即进行整治，整治方案要组织人员进行安全论证并形成制度；整治后要组织有关部门进行验收，不合格的要重新进行整治。整治期间要设置警示牌，进行安全防护处置，确保不在此处发生同类事故。
3.对新建、改建、扩建道路工程尤其是三州通县油路要加强安全论证，安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。安全设施要纳入工程建设项目概算和竣工验收范围。从今年起，新建、改建、扩建道路工程实行安全生产责任倒查追究制。
（二）确保道路安全畅通。
1.抓紧抓好公路养护管理，养护施工要避开车流高峰期，加强养护施工现场的管理，规范堆放养护材料，不得影响行车安全。对影响交通大的公路养护作业，事前要与当地公安交警部门取得联系，共同做好保畅通工作。
2.按管辖路线和职责做好公路保通应急方案，一旦发生自然灾害受阻，做到快速反应，抢险保通。
3.加强公路巡查，加大公路路面控制力度，及时清理影响行车安全的阻碍物。危桥险路没有安全措施保障的要设立警示标志，安排人员现场维持秩序；三州的危桥险路一时不能完善警示标志的，必须设置临时警示标志。
四、严查重处违章行为
各地要按照《安全生产法》及有关法律、法规的规定，加强对重特大事故的查处工作，严肃追究有关责任人的行政和法律责任。
1.凡发生一次死亡10人以上的特大责任事故，业主要停职检查并处以10万元以上罚款，对责任单位处以20万元罚款。同时注销肇事车辆线路牌，企业1年内不得新增运力，不得参加新班线的招投标，不得从事包车和加班车营运并对该企业或其控股子公司分期进行5天的停业整顿。
2.凡1年内发生2次以上死亡10人以上的特大责任事故的企业，2年内不得新增运力和参加新班线的招投标，不得从事包车和加班车营运并对该企业（含各分公司和其控股子公司）分期进行5天的停业整顿。
3.未经批准接纳车辆进站载客的，对车站处以每车次1000元的罚款；因“五不出站”把关不严造成重特大事故的，对车站站长、有关责任人给予行政处分，降低车站站级并对车站站长处以罚款。
4.对违章超载客车，每超载1人对驾驶员处以50元罚款。超载达20%以上的，对驾驶员追究法律责任。
5.凡发生重特大事故，要从驾驶员培训、考核、发证及车辆检测等环节进行责任倒查，视情节轻重给予纪律处分，直至追究法律责任。
6.行政监察部门和安全生产监督管理部门要抓紧对近期发生的重特大安全事故进行严肃查处，对有关责任单位、责任人的处理结果要在新闻媒体予以曝光。
五、开展以暗访为主的督查
各地、各有关部门要立即组织道路交通安全专业督查组深入重点地区、重点路段、重点单位开展以暗访为主的督查活动，对有关安全工作制度、措施的落实情况进行检查，对检查情况要汇总备案，发现问题要以书面形式及时告知，督促整改。近期，省政府将组织10个督查组对各地落实情况进行督查。
六、严格煤矿复工安全管理
春节后，煤矿复工前，要由矿长、技术负责人、瓦斯检查员对矿井井下进行全面检查，从遏制重特大事故出发，对查出的隐患要制订措施进行整改。确认井下巷道畅通、通风系统完好后方可组织生产。安全评价B级以上矿井可以自行组织复工检查，其他矿井由各县逐矿验收合格后方可恢复生产。四川煤监局要立即开展煤矿复工前的安全检查工作，确保煤矿安全生产。
铁路、民航、水运也要严格按照省政府的部署，坚持安全第一，严字当头，警钟长鸣，做好当前的安全生产工作，确保运输安全。
四川省人民政府办公厅
二○○四年二月二日
