证明责任的概念在我国学界有三种界说：行为责任说，双重含义说，危险负担说。行为责任说认为证明责任是当事人提供证据的责任；双重含义说认为证明责任包括双重含义，即行为意义上的证明责任和结果意义上的证明责任；危险负担说又称为结果责任说，指由法律预先规定的，在案件事实真伪不明时，由一方当事人承担的败诉风险负担。
一、证明责任的含义
证明责任的概念在我国学界有三种界说：行为责任说，双重含义说，危险负担说。行为责任说认为证明责任是当事人提供证据的责任；双重含义说认为证明责任包括双重含义，即行为意义上的证明责任和结果意义上的证明责任；危险负担说又称为结果责任说，指由法律预先规定的，在案件事实真伪不明时，由一方当事人承担的败诉风险负担。我们认为应当把证明责任与提供证据的行为责任区分开来，因此赞成危险负担说。法律之所以要规定证明责任主要是因为有时会出现无论如何也无法查清案件事实的情况，而法院并不得因此而拒绝裁判，这时只能假定该事实存在或不存在而作出裁判。而证明责任作为一种败诉风险，也迫使当事人积极举证，有利于诉讼效率的提高。
二、证明责任与提供证据的责任
提供证据的责任又称行为责任，指当事人为避免败诉的风险，负有提供证据证明其事实主张存在的责任。它与证明责任既有联系又有区别。其联系在于后者是前者的前提和动因，前者是后者的派生或投影。二者的区别在于：
（1）二者性质不同。前者为行为责任，后者为结果责任，是败诉的风险负担。
（2）承担责任的原因不同。前者产生于双方当事人为避免败诉而竞相说服法官的必要性，后者产生于在案件真伪不明时法官也必须作出裁判。
（3）责任在诉讼过程中是否会发生转移不同。前者是一种动态的责任，在证据过程中会随举证必要而转移，后者是一种固态责任，由法律预先规定由某一方当事人负担。前者可以双方当事人负担，因为一方负担提供本证的责任，在一定条件下另一方负担提供反证的现任；而后者只固定由一方当事人承担。 （4）能否在双方当事人之间预先分配不同。有无举证必要，须视诉讼中的实际情况而定，无法对前者预先分配；后者在诉讼发生前就分配于双方当事人。
三、证明责任与主张责任
主张责任是指当事人在民事诉讼中对负有证明责任的要件事实若不加以主张，便有受到法院不利裁判的危险。依据辩论原则，提出何种诉讼请求和以何种事实作为诉讼请求的根据是当事人的事，法官对当事人在诉讼中未主张的事实原则上不予考虑。因此，当事人为获得有利的裁判，须向法官主张有利于自己的事实，若不加以主张，法官在裁判时将认为该事实不存在。
从现象上看，原告在提起诉讼时，被告在答辩时，就须提出一定的事实主张，然后才产生提供证据的责任，最后在事实真伪不明时才承担证明责任。但从实质上看，预置的证明责任使当事人知道哪些事实应当在诉讼中主张并加以证明，也即证明责任先于主张责任而存在。从上述分析看，两种责任是相辅相成、相互配合的。但主张责任主要源于辩论主义的要求，而证明责任则源于案件事实的真伪不明状态及法院不得拒绝裁判的要求。
四、证明责任的分配标准
证明责任的分配是指按照一定的标准，交示同法律要件事实的证明责任在双方当事人之间预先分配。一般来说，原告是提起诉讼的一方，理应负担证明责任，但因此而绝对化，由原先负担全部败诉风险会极不公平，特别是在证据控制在被告手中而原告通常处于无证据状态的情况下，就必然使原告负担过重，导致原被告在诉讼中的地位严重不平等，也会使证明活动复杂化和导致诉讼不经济。证明责任的分配还源于一定立法政策的需要，如在特殊侵权诉讼中侧重保护受害人的利益等。
作者：黑龙江省北安市人民法院--崔文茂
铜川市人民政府关于印发铜川市政府投资项目跟踪审计实施办法和铜川市民生工程财政资金审计暂行办法的通知
陕西省铜川市人民政府
铜川市人民政府关于印发铜川市政府投资项目跟踪审计实施办法和铜川市民生工程财政资金审计暂行办法的通知
铜政发〔2009〕34号
各区县人民政府，市新区管委会，市政府各工作部门、直属机构：
《铜川市政府投资项目跟踪审计实施办法》、《铜川市民生工程财政资金审计暂行办法》已经市人民政府第55次常务会议审议通过，现予印发，请认真遵照执行。
铜川市人民政府
二○○九年六月十六日
铜川市政府投资项目跟踪审计实施办法
第一条 为加强政府投资项目的审计监督，规范跟踪审计行为，发挥审计监督的预警作用，促进建设单位规范管理，提高项目投资效益，根据《政府投资项目审计管理办法》有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 各级审计机关对本辖区内的政府投资项目跟踪审计监督适用本办法。
本办法所称跟踪审计，是指审计机关依法对政府投资项目从立项到竣工实施的全过程跟踪审计。
第三条 政府投资项目是指政府投资和以政府投资为主的建设项目。主要包括：财政预算内外资金（含国债资金）投资项目；国家主权外债资金项目；使用各类专项建设资金项目；法律、法规规定和本级人民政府交办的其他投资项目。
第四条 审计机关按照法定的审计管辖范围开展政府投资项目跟踪审计，政府投资项目建设单位为跟踪审计的主要被审计单位。
与政府投资建设项目直接有关的勘察、设计、施工、监理、采购、供货、咨询服务等单位的财务收支及相关经济活动，应当依法接受审计机关的跟踪审计监督。
各级计划、财政、监察、规划、建设、房管、交通、税务、水务等部门应当在各自职责范围内，协同审计机关做好投资项目的跟踪审计工作。
第五条 审计机关根据项目建设情况，可采取定期、不定期等多种跟踪审计方式，适时开展跟踪审计工作。优先对关系国计民生、重点政府投资项目实施跟踪审计。
跟踪审计项目实行动态计划管理，本年度列入跟踪审计计划的项目，如当年未完成，或者是跨年度实施项目，作为续审项目列入下年度跟踪审计项目计划。
第六条 审计机关对政府投资项目实施跟踪审计时，可根据需要，外聘具有法定资质的社会中介机构或与审计事项相关的专业人员参与审计。加强参与审计的中介机构或外聘人员管理，保证审计质量，并对其审计行为和审计结果负责。
审计机关外聘社会中介或外聘人员参与政府投资项目跟踪审计所需经费列入同级财政预算。
第七条 审计机关跟踪审计的政府重大投资项目，建设单位应当在相关合同中列明：必须经审计机关审计后方可办理结算或竣工决算。
第八条 审计机关可以参加项目建设单位与项目建设有关的重要会议，参与有关的政策性文件的制定，及时了解掌握项目建设情况，提出审计建议。
第九条 项目建设单位应根据项目建设情况，将建设过程中发生的对项目有重大影响的工程设备材料采购、隐蔽工程、重大设计变更、工程结算、交付使用等经济活动资料、信息以工作联系单方式及时告知审计机关和审计机关派出的审计组。
第十条 在跟踪审计过程中，被审计单位应当接受审计机关的审计监督，积极配合审计机关做好各项审计工作。
第十一条 建设单位和建设项目相关单位作为建设市场的主体，不得因跟踪审计的介入而减少或减轻其应履行的职责或应承担的责任。
第十二条 审计人员在跟踪审计时，必须依法审计，在审计法定职权范围内给予指导、建议、处理、处罚，做到客观公正、实事求是，遵守有关廉政纪律的规定，保守其在执行业务中知悉的国家秘密和商业秘密。
第十三条 审计机关按照《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》规定的审计程序对建设项目进行跟踪审计。
第十四条 审计机关对列入年度跟踪审计计划的项目，应提前告知项目法人或建设单位。项目法人或建设单位接到通知后，应及时与审计组联系，告知项目相关情况。
第十五条 审计机关派出审计组，具体负责项目建设跟踪审计工作，社会中介机构参与审计时，组长应为审计机关的工作人员。
第十六条 在跟踪审计实施阶段，对项目建设程序、工程招投标、合同管理、资金使用、重大经济事项和工程结算等进行审计，审计组定期或不定期地提出审计意见和建议，并出具《政府投资项目跟踪审计意见单》。对于重大事项，必要时由审计机关出具专题报告。
跟踪审计项目审计结束，审计机关应当依据法定程序出具审计结论性文书。
第十七条 审计机关应将重大政府投资项目的跟踪审计结果向本级人民政府报告，并依据有关规定向社会公告。
第十八条 审计机关应运用先进的信息技术和其他审计技术与方法，积极开展政府投资项目计算机审计，提高审计效率。 第十九条 跟踪审计项目终结后，应按规定及时办理立卷工作和统计工作。第二十条 对政府投资项目建设程序审计时，主要审查项目是否按法定的建设程序进行；项目的审批文件，包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、环境影响报告、土地征用、开工报告等文件是否齐全、真实、合法。
第二十一条 对政府投资项目概（预）算编制及执行情况审计时，主要审查概（预）算编制依据是否合规；内容是否完整、真实；项目建设是否按批准的初步设计进行，有无概算外项目和提高建设标准，扩大建设规模的问题；概算调整、影响项目建设规模的单项工程投资调整和建设内容重大变更，是否按规定程序报批。
第二十二条 对政府投资项目征地拆迁审计时，检查是否存在违法用地、超范围征地拆迁、擅自改变补偿标准，截留、侵占、挪用征地拆迁资金等方面问题。
第二十三条 对政府投资项目招标投标审计时，审计机关派出审计组应全过程参加项目招投标工作，审查项目勘察、设计、施工、监理、材料设备采购及咨询服务等方面的招标文件和招标投标程序是否合法、合规，招标投标管理工作是否规范，对项目招投标文件的标底（栏标价）或工程量清单进行复核，发现问题及时与招标人沟通，并要求其予以修正。
第二十四条 对政府投资项目合同审计时，主要审查项目合同是否符合法律、法规的规定，与招标文件、投标承诺和评标结果是否一致；合同文件内容是否准确完整，签订程序是否合法；在项目实施过程中，有关单位是否严格履行合同，有无违法分包、转包现象，有无因履行合同不当造成损失浪费、质量隐患问题；各类签证、纪要和补充协议是否存在与中标合同实质性内容不一致等问题。
第二十五条 对建设单位内部控制制度设置和落实情况审计时，主要审查建设单位是否按国家有关规定和本单位实际情况建立健全相关的内控制度，责任是否明确，是否有效执行。
第二十六条 对建设资金筹集与使用情况审计时，主要审查建设资金（含项目资本金，下同）是否落实，是否按投资计划及时到位，能否满足项目建设进度需要；建设资金使用是否合规，有无滞留、转移、侵占、挪用建设资金等问题；建设资金是否和经营性资金严格区别核算。
第二十七条 对政府投资项目会计核算情况审计时，主要审查是否按规定设置会计机构，配备会计人员，职责分工是否明确；是否按照概算口径及有关制度规定对有关会计事项办理会计手续，进行会计核算；财务报表是否真实、合法、完整。
第二十八条 对政府投资项目材料、设备采购及管理情况审计时，主要审查材料、设备等物资是否按设计要求进行采购，有无盲目采购行为；采购程序是否合规，验收、保管和领用等手续是否健全、有效，账实是否相符等。
第二十九条 对政府投资项目工程结算审计时，主要审查工程价款结算是否符合国家有关规定和合同约定，有无高估冒算、虚报冒领工程款等问题；设计变更、施工现场签证是否合规、及时、完整和真实；工程价款结算手续是否完善，有无超付或欠付工程款等问题。
第三十条 对政府投资项目相关税费审计时，主要审查相关税费是否按规定计提，是否及时、准确缴纳，减、免、缓缴的手续是否完善，是否符合有关规定等。
第三十一条 对政府投资项目竣工决算审计时，主要审查竣工决算报表和交付使用资产是否真实、合法、完整；移交手续是否齐全、合规；未完工程是否真实、合法；结余资金是否按规定进行处理等。
第三十二条 对政府投资项目环境保护情况审计时，关注项目节能减排或降耗措施是否到位，项目是否存在重大资源生态破坏或毁损等问题。
第三十三条 对政府投资项目效益评价时，评价建设资金的使用效果和合理利用程度；内部控制制度是否达到预期效果等。
第三十四条 法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
第三十五条 本办法自2009年7月1日起施行。
铜川市民生工程财政资金审计暂行办法
第一条 为了加强民生工程财政资金的审计监督，提高民生工程财政资金使用效益，根据《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国预算法》，结合我市实际，制定本办法。
第二条 各级审计机关对民生工程财政资金的审计适用本办法。
第三条 本办法所称的民生工程是指在一定阶段内，为扩大政府服务面，全面提高人民生活水平，促进和谐铜川建设而实施的教育工程、就业再就业工程、社会保障工程、住房保障工程、基础设施建设工程、公共文化卫生体育设施建设工程、社区服务体系建设工程、环境污染治理工程、采煤沉陷区综合治理和棚户区改造工程、城乡居民增收工程十大工程。
第四条 本办法所称民生工程财政资金是指各级财政部门安排用于民生工程的资金，包括预算内资金、专户资金、政府性基金等。民生资金按其用途分为基本建设类项目资金和补助类项目资金两大类。
第五条 本办法所称民生工程财政资金审计，是指全市各级审计机关依法对民生工程财政资金的筹集、管理、分配、使用以及所产生的效益情况进行审计监督，确保资金规范、安全、有效使用。
第六条 对民生工程财政资金审计的主要内容：
（一）项目预算是否按要求列入财政预算。
（二）各部门、各单位是否按规定将项目资金拨付到位，有无拖欠、延压资金现象。
（三）项目资金是否按资金计划投入，有无资金落实不到位或假配套问题。
（四）对应纳入专户管理的项目资金是否实行专户管理、专账核算、规范使用。
（五）项目资金是否实行国库集中支付或按规定方式支付，是否按进度核拨工程建设资金，有无挤占、截留、挪用资金问题。
（六）各项财政补助是否按政策补助到受补对象，有无虚报冒领、骗取套取、截留、贪污、挪用财政资金问题，对个人的补助是否以“一卡通”或“一折通”的形式直接发放到补助对象。
（七）项目设计、施工、设备采购等是否依照《中华人民共和国招标投标法》的规定实行招标，对应纳入政府采购范围的项目，是否按照政府采购程序采购，项目实施过程是否严格执行项目法人制，招投标制，工程监理制和施工合同制。
（八）民生工程的基础设施和能力建设项目是否达到设计功能或取得预期效果。
（九）其他需要审计的事项。
第七条 审计机关对民生资金实行全过程跟踪审计。
第八条 各级财政、计划、规划、建设等相关管理部门以及各民生工程资金使用单位要积极配合审计工作，并提供审计所需资料。
第九条 对各部门、各单位违反本办法规定，拒绝或者阻碍审计机关监督检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告，拒不改正的，依法追究责任。
第十条 对各部门、各单位在民生资金管理使用过程中违反有关规定的行为，由审计机关依照《审计法》、《审计法实施条例》、《政府采购法》、《招投标法》、《国家重点建设项目管理办法》等有关法律、法规、规章作出审计决定，进行处理处罚，重大问题向同级政府提出处理建议。
第十一条 对相关工作人员在资金管理使用中出现违法行为的，审计机关按《财政违法行为处罚处分条例》和《审计法实施条例》等有关规定进行处理处罚，审计机关有权移送有关部门，追究其行政责任。
第十二条 审计机关对民生资金进行审计监督，应当有利于促进铜川市民生资金投入政策的落实，促进有关部门和单位加强民生资金管理，提高资金使用效益，促进民生工程持续、稳定、协调发展。
第十三条 审计机关工作人员在实施审计中，应坚持依法审计，实事求是，客观公正，对在执行职务中知悉的财政秘密，负有保密的义务。
第十四条 本办法自2009年7月1日起施行。
第二十条 对政府投资项目建设程序审计时，主要审查项目是否按法定的建设程序进行；项目的审批文件，包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、环境影响报告、土地征用、开工报告等文件是否齐全、真实、合法。
第二十一条 对政府投资项目概（预）算编制及执行情况审计时，主要审查概（预）算编制依据是否合规；内容是否完整、真实；项目建设是否按批准的初步设计进行，有无概算外项目和提高建设标准，扩大建设规模的问题；概算调整、影响项目建设规模的单项工程投资调整和建设内容重大变更，是否按规定程序报批。
第二十二条 对政府投资项目征地拆迁审计时，检查是否存在违法用地、超范围征地拆迁、擅自改变补偿标准，截留、侵占、挪用征地拆迁资金等方面问题。
第二十三条 对政府投资项目招标投标审计时，审计机关派出审计组应全过程参加项目招投标工作，审查项目勘察、设计、施工、监理、材料设备采购及咨询服务等方面的招标文件和招标投标程序是否合法、合规，招标投标管理工作是否规范，对项目招投标文件的标底（栏标价）或工程量清单进行复核，发现问题及时与招标人沟通，并要求其予以修正。
第二十四条 对政府投资项目合同审计时，主要审查项目合同是否符合法律、法规的规定，与招标文件、投标承诺和评标结果是否一致；合同文件内容是否准确完整，签订程序是否合法；在项目实施过程中，有关单位是否严格履行合同，有无违法分包、转包现象，有无因履行合同不当造成损失浪费、质量隐患问题；各类签证、纪要和补充协议是否存在与中标合同实质性内容不一致等问题。
第二十五条 对建设单位内部控制制度设置和落实情况审计时，主要审查建设单位是否按国家有关规定和本单位实际情况建立健全相关的内控制度，责任是否明确，是否有效执行。
第二十六条 对建设资金筹集与使用情况审计时，主要审查建设资金（含项目资本金，下同）是否落实，是否按投资计划及时到位，能否满足项目建设进度需要；建设资金使用是否合规，有无滞留、转移、侵占、挪用建设资金等问题；建设资金是否和经营性资金严格区别核算。
第二十七条 对政府投资项目会计核算情况审计时，主要审查是否按规定设置会计机构，配备会计人员，职责分工是否明确；是否按照概算口径及有关制度规定对有关会计事项办理会计手续，进行会计核算；财务报表是否真实、合法、完整。
第二十八条 对政府投资项目材料、设备采购及管理情况审计时，主要审查材料、设备等物资是否按设计要求进行采购，有无盲目采购行为；采购程序是否合规，验收、保管和领用等手续是否健全、有效，账实是否相符等。
第二十九条 对政府投资项目工程结算审计时，主要审查工程价款结算是否符合国家有关规定和合同约定，有无高估冒算、虚报冒领工程款等问题；设计变更、施工现场签证是否合规、及时、完整和真实；工程价款结算手续是否完善，有无超付或欠付工程款等问题。
第三十条 对政府投资项目相关税费审计时，主要审查相关税费是否按规定计提，是否及时、准确缴纳，减、免、缓缴的手续是否完善，是否符合有关规定等。
第三十一条 对政府投资项目竣工决算审计时，主要审查竣工决算报表和交付使用资产是否真实、合法、完整；移交手续是否齐全、合规；未完工程是否真实、合法；结余资金是否按规定进行处理等。
第三十二条 对政府投资项目环境保护情况审计时，关注项目节能减排或降耗措施是否到位，项目是否存在重大资源生态破坏或毁损等问题。
第三十三条 对政府投资项目效益评价时，评价建设资金的使用效果和合理利用程度；内部控制制度是否达到预期效果等。
第三十四条 法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
第三十五条 本办法自2009年7月1日起施行。
铜川市民生工程财政资金审计暂行办法
第一条 为了加强民生工程财政资金的审计监督，提高民生工程财政资金使用效益，根据《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国预算法》，结合我市实际，制定本办法。
第二条 各级审计机关对民生工程财政资金的审计适用本办法。
第三条 本办法所称的民生工程是指在一定阶段内，为扩大政府服务面，全面提高人民生活水平，促进和谐铜川建设而实施的教育工程、就业再就业工程、社会保障工程、住房保障工程、基础设施建设工程、公共文化卫生体育设施建设工程、社区服务体系建设工程、环境污染治理工程、采煤沉陷区综合治理和棚户区改造工程、城乡居民增收工程十大工程。
第四条 本办法所称民生工程财政资金是指各级财政部门安排用于民生工程的资金，包括预算内资金、专户资金、政府性基金等。民生资金按其用途分为基本建设类项目资金和补助类项目资金两大类。
第五条 本办法所称民生工程财政资金审计，是指全市各级审计机关依法对民生工程财政资金的筹集、管理、分配、使用以及所产生的效益情况进行审计监督，确保资金规范、安全、有效使用。
第六条 对民生工程财政资金审计的主要内容：
（一）项目预算是否按要求列入财政预算。
（二）各部门、各单位是否按规定将项目资金拨付到位，有无拖欠、延压资金现象。
（三）项目资金是否按资金计划投入，有无资金落实不到位或假配套问题。
（四）对应纳入专户管理的项目资金是否实行专户管理、专账核算、规范使用。
（五）项目资金是否实行国库集中支付或按规定方式支付，是否按进度核拨工程建设资金，有无挤占、截留、挪用资金问题。
（六）各项财政补助是否按政策补助到受补对象，有无虚报冒领、骗取套取、截留、贪污、挪用财政资金问题，对个人的补助是否以“一卡通”或“一折通”的形式直接发放到补助对象。
（七）项目设计、施工、设备采购等是否依照《中华人民共和国招标投标法》的规定实行招标，对应纳入政府采购范围的项目，是否按照政府采购程序采购，项目实施过程是否严格执行项目法人制，招投标制，工程监理制和施工合同制。
（八）民生工程的基础设施和能力建设项目是否达到设计功能或取得预期效果。
（九）其他需要审计的事项。
第七条 审计机关对民生资金实行全过程跟踪审计。
第八条 各级财政、计划、规划、建设等相关管理部门以及各民生工程资金使用单位要积极配合审计工作，并提供审计所需资料。
第九条 对各部门、各单位违反本办法规定，拒绝或者阻碍审计机关监督检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告，拒不改正的，依法追究责任。
第十条 对各部门、各单位在民生资金管理使用过程中违反有关规定的行为，由审计机关依照《审计法》、《审计法实施条例》、《政府采购法》、《招投标法》、《国家重点建设项目管理办法》等有关法律、法规、规章作出审计决定，进行处理处罚，重大问题向同级政府提出处理建议。
第十一条 对相关工作人员在资金管理使用中出现违法行为的，审计机关按《财政违法行为处罚处分条例》和《审计法实施条例》等有关规定进行处理处罚，审计机关有权移送有关部门，追究其行政责任。
第十二条 审计机关对民生资金进行审计监督，应当有利于促进铜川市民生资金投入政策的落实，促进有关部门和单位加强民生资金管理，提高资金使用效益，促进民生工程持续、稳定、协调发展。
第十三条 审计机关工作人员在实施审计中，应坚持依法审计，实事求是，客观公正，对在执行职务中知悉的财政秘密，负有保密的义务。
第十四条 本办法自2009年7月1日起施行。
