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北京市人民政府办公厅关于印发北京城市夜景照明管理办法的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-08 02:35:53  浏览:9428   来源:法律资料网
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北京市人民政府办公厅关于印发北京城市夜景照明管理办法的通知

北京市人民政府办公厅


京政办发[1999]72号




北京市人民政府办公厅关于印发北京城市夜景照明管理办法的通知





各区、县人民政府,市政府各委、办、局,各市属机构:
《北京城市夜景照明管理办法》已经市政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

一九九九年十月二十八日







北京城市夜景照明管理办法

北京城市夜景照明是展示首都城市风貌的重要方式,是城市现代化、国际化水平的一个重要标志,也是城市管理工作的一项重要内容。为进一步加强北京城市夜景照明工作,规范夜景照明设施管理,使城市夜景照明逐步规范化、科学化,制定本办法。
一、本办法所称城市夜景照明,是指本市城区、近郊区和远郊区(县)的建制镇、开发区、风景名胜区建设和投入使用的建(构)筑物照明、道路照明(包括路灯、步道灯和桥梁照明等)、营造景观照明、市政设施照明、广告和牌匾照明。商业照明(包括商业橱窗、店、堂、亭门前灯饰等)、广场照明、绿化照明、雕塑照明、喷泉照明,以及一些临时性的营造景观照明等。
二、本市夜景照明工作实行统一协调管理,市、区(县)、街道(单位)三级负责,专业管理和群众管理相结合的原则。各地区、有关部门及单位要把城市夜景照明纳入到城市日常管理工作中,并按规定开闭夜景照明设施。对位于本市重点地区、重点大街两侧的建(构)筑物,或位于其他地区的高大建(构)筑物,均应按要求设置夜景照明设施。
三、市市政管委是本市城市夜景照明工作的统筹、组织、协调和管理的主管部门,负责重点抓好长安街及其延长线(即公主坟至大北窑,包括天安门地区,下同)、南北中轴线等重点地区的夜景照明工作,并对各区、县及有关单位的夜景照明工作进行指导和检查。
凡在长安街及其延长线两侧的建(构)筑物和在长安街及其延长线视野范围内较明显的高大建(构)筑物和路段的夜景照明,均纳入夜景照明工作的统一管理范围。
四、市政府天安门地区管理委员会负责长安街及其延长线各有关单位开阔夜景照明设施的通知和督促工作,并具体负责组织、协调和督促天安门地区各项夜景照明工作的落实。
五、根据本市城市夜景照明的总体要求,各区、县人民政府具体负责本辖区(包括长安街及其延长线)夜景照明的规划、建设和管理工作,组织和督促各项夜景照明工作的落实,并对各街道办事处和有关单位的夜景照明工作进行监督、指导和检查;负责组织编制本辖区夜景照明规划和实施方案,审查主要大街、重点景区景点和高大建(构)筑物的夜景照明方案,并在方案报市市政管委审定(其中长安街及其延长线夜景照明方案由市市政管委审核后报市政府批准)后,按照三级负责的要求进行建设和管理;指定专门机构负责本辖区夜景照明的日常管理工作。
六、本市供电、园林、市政、消防、公安交通等有关管理部门要积极支持、配合夜景照明设施的建设和管理。北京供电局负责保障夜景照明的电力供应。
七、市市政管委和各区、县人民政府负责组织城管监察等有关单位,监督和检查各地区及有关单位夜景照明的效果和开闭时间,对违反规定的责令其限期改正,并根据有关法规进行处罚。
八、夜景照明设施的日常维护和管理,按以下原则处理,即政府建设的公益性夜景照明设施,由各级人民政府组织或委托有关专业技术单位负责;路灯和步道灯照明设施由市路灯管理单位负责;其他的夜景照明设施由其产权单位、使用单位或建设单位负责。
九、夜景照明设施的建设和运行费用,按以下原则解决,即建(构)筑物的夜景照明费用由建(构)筑物的产权单位或使用单位负责;路灯和步道灯照明费用由供电部门负责;政府建设的公益性夜景照明费用,由各级人民政府或建设单位负责。其中,属行政事业单位的,可通过原资金渠道解决,财政金额或部分拨款单位可申请拨付专款解决;属企业单位的,可按规定在成本中列支;属广告或经营性的夜景照明,由广告企业或经营者承担费用。
为美化市容和节日景观需要所设置的非经营性的夜景照明,在申报电力增容和收缴电费时,供电部门可给予适当的优惠。特殊的夜景照明,可由各级人民政府给予适当补助。
十、本市夜景照明按照平日、一般节假日和重大节日(包括重大庆典活动)三个等级开放和管理。
(一)平日夜景照明的开放和管理。
本市重点地区、重点大街,建(构)筑物的泛光照明设施、路灯、步道灯、广告和牌匾、商业及市政设施的照明设施,每周星期一至星期四、星期日开放。开灯时间为随路灯开启。闭灯时间在每年5月1日至9月 30日期间,为每日22时;在每年 10月 1日至次年4月 30日期间,为 21时 30分。
本市夜景照明重点地区、重点大街为长安街及其延长线(公主坟至大北窑,包括天安门地区,含正阳门城楼、箭楼)、平安大街,东城区为王府井大街、北京站前街,西城区为金融街、西单北大街,崇文区为崇外大街、前门大街,宣武区为大栅栏商业街、虎坊路,朝阳区为迎宾路(部分路段)、团结湖路,海淀区为白颐路、羊坊店路,丰台区为蒲芳路、蒲黄榆路,石景山区为石景山路、八角西街。
(二)一般节假日夜景照明的开放和管理。
全市范围内的所有城市夜景照明设施(重大节日增加的夜景照明设施除外),包括平日夜景照明设施、建(构)筑物及其附属设施的节日照明(含轮廓灯、泛光灯等)、路灯节日灯照明、营造景观照明(含礼花灯)、广场照明、绿化照明、桥梁照明、住宅楼照明、雕塑照明、喷泉照明等设施,每周星期五、星期六,每年元旦、“六一”、“七一”、12月31日开放。开灯时间为随路灯开启。闭灯时间在每年5月1日至 9月 30日期间,为每日 22时 30分;在每年10月 1日至次年4月 30日期间,为每日 22时。
该项夜景照明开放范围为:平日夜景照明设施;中轴线上的故宫博物院、景山万春亭、钟楼、鼓楼等,天坛祈年殿、北海白塔、东便门角楼等景点、景区的夜景照明设施;在新华门地区,建国门、复兴门、广安门、西直门桥区,前三门“灯光隧道”等处的营造景观;各区、县人民政府及其各街道办事处筹办的其他地区和路段,以及各单位建设的夜景照明景点和各大街建(构)筑物的夜景照明设施。
(三)重大节日(包括重大庆典活动)夜景照明的开放和管理。
全市范围内所有永久性的夜景照明设施,以及在重点地区、重点大街、重点景区景点和有条件的单位门前建设和设置一些临时性的营造景观照明设施,天安门广场的高杆灯,重点大街两侧临街建(构)筑物的室内灯,每年春节、“五一”、“十一”规定放假的前一天和放假期间开放。开灯时间为随路灯开启。闭灯时间在春节和“五一”期间,为每日 23时;在“十一”期间,为每日 24时。其他重大庆典活动的夜景照明开放日期和时间,由市市政管委另行通知。
(四)路灯的开启时间按照市路灯管理单位的规定执行。
十一、本办法自发布之日起施行,执行中的具体问题由市市政管委负责解释。


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  关键词: 非讼程序/审理对象/一般非讼事件/真正诉讼事件/审理界限
  内容提要: 非讼程序审理对象相当广泛,既包括无争议的非讼事件,也包括存在争议的真正诉讼事件。这些事件多以公益性强、继续性事实或法律关系、法官裁量性、需迅速处理、具有形成作用为主要特点。就审理界限而言,德、日最终虽然都接受了形式界限说,将其委诸于立法者的政策,但受各国整体法制环境影响具体表现并不相同。我国民事程序法应注重非讼程序多重功能的发挥,如此既能避免诸多事件转化为纠纷后再以诉讼程序解决,又能解决大量不适应诉讼程序解决的争议。


作为一个聚合性概念,非讼程序最初以各类非讼事件审理程序的形式存在。1898 年德国非讼事件程序法典制定并于通则中确立非讼事件的共通原则、制度及规则后,非讼程序逐渐发展成为一类体系化、独立的民事程序。不过,构成其审理对象的非讼事件在内涵和外延上却并不确定或一致,不同国家及地区类型有所不同,同一国家及地区亦因时期不同而有所不同。我国民事程序法虽然没有采用“非讼程序”、“非讼事件”这组概念,但程序法和实体法对于具有这种性质的程序和事件都有涉及,比如《民事诉讼法》第十五章特别程序所规范的事件,除选民资格案件外,在性质上均属非讼事件。比较而言,我国非讼程序审理对象范围过于狭窄。这种状况既可归因于立法的模糊或者缺失,也源于我国理论上对非讼程序功能认识上的偏颇[1]。近年,因法院诉讼案件审判压力的增大,非讼程序开始受到重视。2012 年 8 月 31 日修改通过的《民事诉讼法》即增加了调解协议确认和实现物权担保两类非讼事件。可以预见,随着民法典制定及我国理论界逐步接受民事程序分类理念[2],还会有更多事件被纳入非讼程序审理范围。但我国理论上至今未就哪些事件可以适用非讼程序展开深入探讨,这无疑会使立法具有盲目性。有鉴于此,借助比较法就大陆法系国家及地区非讼程序审理对象进行整理分析是必要的。考虑到问题的典型性,本文将主要围绕德国和日本两国展开研究。
一、审理对象之一:一般非讼事件
一般非讼事件是指没有争议的非讼事件。这类事件是非讼程序初始形成的基础或者说主体。
(一)一般非讼事件的类型
德、日一般非讼事件范围比较宽泛,它涉及民、商事及家事等法律领域。由于类型复杂,很难整理出全部事件,这里仅就主要事件做一整理。具体而言,民事领域的一般非讼事件包括[3]:宣告社团法人解散、选任清算人、剥夺社团法人的权利能力、许可召集社团总会、选任临时董事、清算人及董事的报酬,这些主要是基于法人内部管理而产生的事件;社团登记、对法人名称等的确定;指定保存分割共有物证书的人;信托关系人(包括受托人、监事、信托管理人、信托监护人等)的选任及改任、信托关系终了、信托关系清算;动产质权实现许可。
商事法律领域是非讼事件集中的主要区域,主要涉及公司非讼事件和拍卖事件。具体而言,公司非讼事件包括:公司登记、命令公司解散、选派或解任公司清算人、撤回股东业务执行权、股东申请检查公司财产、决定清算人报酬额、许可阅览公司相关书类、选任帐薄资料保管者、选定临时管理人、股份有限公司特别清算、公司重整、决算审查人的选任和解任。拍卖事件[4]主要是买受人解除契约后为履行保管义务对物的拍卖以及船舶所有人对运输品的拍卖。
家事法律领域非讼事件较多,主要因为这一领域社会公益性较强,当事人的自由意志与处分权通常会受到较大限制。国家作为一般非讼事件处理的事件类型主要包括[5]:不在者的财产管理及宣告失踪;宣告丧失亲权、管理权;子女姓氏变更;收养许可;许可终止收养;未成年人监护及成年人监护,包括选任监护人、保佐人或者监护监督人,辞任监护人、保佐人或者监护监督人的许可,解任监护人、保佐人或者监护监督人,决定监护人报酬等;继承事件,包括申报限定继承、抛弃继承、选任继承人财产管理人、分割继承遗产、选任遗嘱执行人、给付遗嘱执行人报酬、遗书审查、撤销遗嘱;夫妻财产登记[6];夫妻财产管理的变更。
(二)一般非讼事件的特点
以上虽非德、日一般非讼事件的全部类型,但由这些事件足以反映这类非讼事件的特点:
公益性较强。尽管关于公益性的内涵在我国学界争议较大,但德日等国家及地区学界通常认为所谓公益是对任何不特定第三人的保护[7]。换言之,某一法律行为可能会损害不特定第三人利益时就可以被认为是对公益的损害。这一特点在上述家事事件中自不待言,在民商事法律领域体现也尤为明显。民事法领域以社团法人事件为例,社团法人基于非法目的设立,或者在设立后从事违反公共秩序、善良风俗活动的,在德、日法中均认为是对公益的侵害。日本法中可以宣告该法人解散[8]、德国法中则规定了法院可以剥夺社团法人的权利能力[9]。商事法领域如临时选任公司管理人事件[10],公司负责人缺员或者负责人人数不足的情况下,可能会影响到公司的正常经营活动,进而损害任何与其进行经济往来的第三人的利益,这也属于对公益的侵害。所以日本法和德国法均规定法院可依申请为其选任临时管理人。由此,就避免了损害发生后再以诉讼形式弥补,从而可以最大限度地维护公益。
多体现为继续性事实或法律关系。继续性事实或者法律关系是从时间延续角度展开的。学界关于继续性事实或法律关系的直接讨论较少,但关于继续债的关系讨论较多。从继续性债的关系的描述中,可以大致推论出这类事实或法律关系的特点。德国学者 Wiese 认为,所有的继续性债之关系依其性质可以无限地延续[11];Gschnitzer 认为,一切继续性债之关系能够不消灭地存续,并且在不抵触其本质的前提下,源源生成一系列的权利义务。这种特性可称为“继续性债之关系的不可消耗性”[12]。由此我们可以初步把继续性事实或法律关系的特点概括为时间的无限延续性和行为的持续实施性。诸多一般非讼事件均能体现这一特点。以收养关系为例,收养关系虽因法院宣告而成立,但收养本身就是持续性行为;并且这一关系持续期间,法院始终负有监护职责,一旦发现有法定原因时均可依职权废止该关系。当然,并非所有继续性事实或法律关系均可作为非讼程序审理对象,只有那些存续期间内需要结合各种情势变化借助于国家公权力不断调整的事实或法律关系才能如此。
具有时效性、需迅速处理。所谓时效性是指某种法律事实或法律行为发生时法院必须尽快做出裁判,以避免给关系人生活带来严重影响甚至危害。以监护人选任为例,监护人制度的目的是为了弥补被监护人能力的不足,在监护人缺位时应及时予以确定。再以选任公司清算人为例,在依法不能确认清算人时,事件进展已经陷入僵局。法院必须迅速确认清算人才能化解这种僵局。应指出的是,这一特点在商事非讼事件中体现的尤为突出,这是由商事法律关系的迅速性、定型性、营利性等特点决定的[13]。
裁量性。诸多非讼事件涉及的实体法律规范缺乏明确内涵,仅提供一种指导性判定,需法官结合具体案件综合平衡后始能做出判决。以决定监护报酬事件为例,《德国民法典》第 1836 条 2 款规定,监护法院必须许可向监护人或监护监督人给予报酬。报酬额按照监护人对执行监护有用的专业知识以及监护事务的范围和难度来确定。显然,条款自身并没有提供一个准确的给付标准,具体如何给付需要法官进行裁量。非讼事件的裁量具有两个特点:第一,具有未来性。法官进行的积极性、协助性干预旨在形成某种新的法律状态。诚如三月章教授所言,“非讼事件中法官的裁量性判断是一种创设的、展望的判断”[14]。某些诉讼事件中虽然也存在着“显失公平”等不确定概念需法官进行裁量,但这种裁量是针对已经发生过的事实,法官基于公平所进行的一种回顾性评判,目的是解决已经发生的纠纷。第二,部分非讼事件的裁量虽也具有形成作用,不过它与离婚、婚姻取消等形成诉讼是存在着本质区别的。后者是由法院确认法定形成要件的有无来引起法律关系的变动,是一种与形成要件相联系的法律效果;前者与形成要件无关,只是一种更广泛的行政裁量或者说处分而已。
二、审理对象之二:真正诉讼事件
真正诉讼事件指原本运用诉讼程序解决,后基于合目的性因素被移至非讼程序下审理的诉讼事件。它表面虽为非讼事件,性质上却为诉讼事件。把非讼程序审理对象扩展到真正诉讼事件的做法源于德国,是德国为弥补民事诉讼程序自身缺陷所衍生的一种制度。日本最初并没有系统地、全面地研究这一理论,只是到了二战后才逐渐用它来分析日本的法现象。正因如此,两国关于真正诉讼事件呈现出两种完全相异的立法例。
(一)德国法例
德国法例的特点是以某些特别类型的诉讼事件为真正诉讼事件。从现行法而言,德国法中的真正诉讼事件在民、商事及家事法律领域均有所体现:民事法律领域的真正非讼事件包括[15]:质物拍卖合意不成立时法院的决定、夫妻双方就日常生活事务相互代理的争议、有关增益财产补偿[16]的争议、有关补偿退休金的争议等;商事法律领域的真正诉讼事件包括[17]:有限责任股东或者隐名合伙人关于特别检查权的争议、检查人与发起人间的争议、关于监事组织的争议、出席股东大会股东与董事间关于告知权的争议、公司与年度终结检查人间关于年度结算及营业报告规定解释的争议、特别检查人对年度结算确定的争议、不执行业务股东对红利分配的争议、公司合并或转化为有限公司的争议;家事法上的真正诉讼事件包括:扶养事件、夫妻财产事件、因解除婚约、婚姻、亲子及见面交涉权等而产生的请求事件、同性恋关系事件;其它单行法上的真正诉讼事件,主要见于农业法中关于继承权及延长收益租赁契约的争议、婚姻住宅及家用物处理条例中关于婚姻住宅及家用物分配的争议、住宅所有权及长住权法中关于住宅所有权的争议、恢复法上的有关争议。
类似的以某些特别类型事件作为真正诉讼事件的状况在日本法中亦有存在,尽管它在日本法中未成为主流。典型例就是《日本借地借家法》第 42 条所规定的争议事件。《日本借地借家法》是日本规范土地和建筑物的租赁、借用等流转的法律规范。1966 年借地法修正案明确规定,因情势变更引起的借地条件变更、建筑物扩建和改建的许可、建筑物转让及租赁权让渡和转让的许可、建筑物拍卖·公卖及用地租赁权让渡的许可等[18]诉讼事件改用非讼程序处理。
(二)日本法例
在德、日等国家及地区中,日本法例属于一个较特殊的现象,就是将调停这种非对抗性纠纷解决方式作为非讼事件纳入非讼程序调整范围。这种现象是非讼概念在日本的扩大,也是日本在法移植过程中吸收本国传统要素的产物。不过某种意义上它只是历史的产物,而非理论的逻辑形成。最初引入调停制度的是 1922 年《借家借地调停法》[19],旨在利用情理来维持共同体秩序;1932 年《金钱债务临时调停法》[20]确立了替代调停的审判制度。所谓替代调停的审判是在调停委员会进行的调停没有达成协议希望的前提下,法院认为适当时可以听取调停委员的意见,并权衡双方当事人的衡平,权衡案情,在不违反双方所申请旨意限度内,以职权做出解决案件的裁判[21]。《金钱债务临时调停法》审议过程中,调停被与非讼事件联系在一起。立法者认为,理论上虽然诉讼事件和非讼事件的界限比较模糊,但前者是权利确认后者是权利形成这一点大致是清晰的。如果把诉讼事件简单地在政策上依据非讼程序处理会产生违宪的问题,而调停和替代调停的审判[22]本来属于权利创设,非讼事件具有权利形成的特点,所以将它们解释为非讼事件就不会产生违宪的问题[23]。但这种联系并没有在立法上做出明确规定,1947 年的《日本家事审判法》和 1951 年的《民事调停法》[24]才明确地将调停规定为非讼事件。
日本民事调停主要适用于农事、商事、矿害、交通、公害等民事纠纷领域。家事调停则适用于夫妻同居及其它互相扶助义务、变更财产管理者以及分割共有财产、因婚姻产生费用的分担、指定子女监护人及其它有关子女监护、财产分配、亲权人指定或者变更、废除推定继承人(取消该废除决定)、抚养的处分、遗产分割等家事纠纷[25]及人事诉讼纠纷。2011 年《日本家事审判法》修改时把抚养事件中抚养义务的设定(或取消)和废除推定继承人(或取消该废除决定)移出家事调停[26],仅作为家事审判对象。
关于为什么把调停和替代调停的审判作为非讼事件并且是真正非讼事件。日本学者佐上善和教授认为理由主要在于:第一,它起初是日本为维持共同体秩序而非权利性、非法律性解决争议所确立的制度;第二,调停在强化判断因素的同时也贯彻了强制妥当性,依此谋求纠纷的解决;第三,调停过程中,采用排除私法自治原则、由国家代之补充当事人意思欠缺的职权主义纠纷处理方式,来形成合目的性裁判和新的法律秩序[27]。
(三)真正诉讼事件的特点
德、日真正诉讼事件虽然存在着上述类型和内容的差异,但它们均是一国民事纠纷解决体系在诉讼程序应对社会纠纷出现困难时自我调整的产物,只是实现路径不同,它们的共性仍然是显著的:
所涉及实体法规范亦多具有抽象性特点,需法官自由裁量。真正诉讼事件涉及的实体法规范在设定权利义务时,多数并没有包含具体内容,一般留待民事主体自由决定;在民事主体间约定不清晰发生争议时,只能由法官裁量。例如,《日本民法典》第 707 条规定,在共同继承人没有达成协议或不能达成协议时,各共同继承人可以请求家庭法院对其进行分割;有特别事由时,家庭法院可以规定期间,就遗产的全部或一部分禁止分割。法典如此规定在于,作为遗产的物或者权利的种类与性质千变万化,不同事件下分割方式、时间及地点等具体内容也就差异相当大,很难统一规定。法典规定不明晰也意味着很难采用以当事人主义为基础的对抗方式解决这类争议,因为在对抗结构中当事人必须依照法律规范提出主张并承担证明责任,它是以法律规范明确、确定为前提的。运用非讼程序,法院则可以积极地调查证据、斟酌各种情形,以形成裁量性判断。当然,这种裁量性更多的是一种回顾性评判。
多数真正诉讼事件亦多体现于继续性法律关系中。与一般非讼事件相似,真正诉讼事件亦多存在于继续性法律关系中。以日本法婚姻费用分担争议为例,婚姻费用分担在夫妻关系存续期间内会一直存在,当事人没有约定的情况下只能待争议发生后由法院裁决。其他诸多真正诉讼事件亦具有这一特点。这里易产生疑问的是调停是否属于一种继续性法律关系。从调停适用的范围及目的而言,其主要目的仍是维持既有法律关系。当然,这种维持并不是原封不动,而是修复性维持。调停通过延期清偿、债务减免、变更履行条件等修正合同的不公平,通过排除不公平或定型的法规适用对一般、定型法律关系进行妥当性处理;依此实现法律关系的继续性。
多由形成诉讼转化而来,具有形成的特点。真正诉讼事件多由形成诉讼转化而来,由借助对抗式的形成要件审查转而采纳职权式审查。这样做的原因在于:第一,非讼事件与形成诉讼具有历史亲缘性。非讼程序中“利用裁判的形成”这一观念比形成诉讼概念出现更早,很早就一直有学者主张“形成诉讼本质上就是非讼事件”[28];并且事实上,非讼事件的裁判也多为形成裁判。第二,形成权的审查也符合非讼程序的特点。形成权的行使通常存在当事人单方行为与借助法院形成裁判两种方式。由法院审查形成要件实质就是把本来委诸于私法自治原则处理的法律形成关系基于某种政策考量置于法院监督之下。限制当事人处分权、导入职权主义,由法院运用职权主义进行判断、裁量更符合法院审查的特点。
公益性较强。公益性在家事事件中体现尤为突出,这一点由前述一般非讼事件也可以看出。它不仅涉及到未成年子女或者家庭中弱者利益保护的问题,作为社会的基本组织细胞,它还关系到社会伦理等一系列道德准则。日本在二战不久就借助家事审判和家事调停实现了家事事件的全面非讼化。德国则一直把这类程序规定于民事诉讼法典中,2009 年非讼程序法修改时也把这类程序全部移到了非讼程序法典中,实现了家事争讼事件的全面非讼化[29]。如此做的目的是运用一致程序将相牵连的纠纷、非纠纷尽可能一次性、迅速处理解决。
三、非讼程序审理的界限:诉讼事件与非讼事件的界分
基于上述分析,不难看出一般非讼事件与真正诉讼事件特点大致是相同的。二者的区别只是法院介入时间不同。前者是纠纷未发生时法院即以监护角色参与民事权利义务或法律事实的形成;后者则是待纠纷发生后法院以裁决者的身份介入纠纷的解决。一定意义而言,真正诉讼事件是处于一般非讼事件的延长线。立法者把真正诉讼事件从诉讼程序内移至非讼程序下,目的是摆脱诉讼程序对形式主义的过分追求,转而以迅速、弹性、经济的方式来解决纠纷[30]。随着真正诉讼事件的不断增加,非讼事件的类型结构显然已经发生改变,非讼程序逐步成为了与诉讼程序相并列的一种纠纷解决方式。然而,诉讼程序与非讼程序是两类性质相异的程序,非讼程序缺乏基本的程序保障,程序除追求合目的裁判外,还不得不考虑当事人的程序权利、程序利益等,所以运用非讼程序审理诉讼事件总应是有限度的,否则会损害当事人的程序基本权。那么非讼程序的审理界限止于何处呢?换言之,诉讼事件与非讼事件如何界分呢?
对于这二者的界分,德、日曾经存在着两种基本观点:一是实质界限说。该说认为诉讼事件与非讼事件存在着实质性界限。该说又可区分为目的说、手段说、对象说等观点[31]。二是形式界限说。依照该说,诉讼事件与非讼事件的界分只是立法政策问题,法律规定采用非讼程序审理的就为非讼事件;反之,就是诉讼事件。最初,研究者也一直坚持实质界限,但真正诉讼事件的不断增加致使非讼事件变得越发混杂,最后不得不放弃实质界限的探寻,把之委诸于立法者进行斟酌。目前来看,形式界限说在德、日已逐渐成为主流观点,但这种状况的形成也与各国立法者对非讼程序的调整、修正亦是密不可分;并且,因两国法制整体框架的区别,这一观点的具体实施状况是有所区别的。
(一)德国法例
德国法关于非讼程序审理对象的限制主要来自于《德国基本法》第 103 条第 1 款。这一条款要求任何人都有在法院面前的审问请求权。该权利是德国二战后基于战争对人类基本权利侵害的反思于基本法中确立的,被视为程序保障的基本内容。它在民事诉讼程序中得到了很好确立,但因德国非讼程序法制定后一直到本世纪就没有修订,所以这一权利并没有直接引入法典。不过,虽然法典没有明确规定,但司法实务却通过判例的方式逐渐确立了它在非讼程序中程序基本权的地位。由此,运用非讼程序审理诉讼事件自然也不会产生违宪问题。2008 年德国非讼程序法修改时在法典中直接规定了审问请求权的各项内容。至此,运用非讼程序审理诉讼事件于立法上已经完全没有障碍。
(二)日本法例
日本关于非讼程序审理对象的限定也主要来自于宪法的规定。《日本宪法》第 32 条规定,任何人都不能被剥夺在法院接受裁判的权利。第 82 条第 1 款规定,裁判的对审和判决在公开的法庭上进行。这两个条款同时使用了“裁判”的用语,就它在两个条款内含义是否一致存在着否定说和肯定说两种观点。否定说认为,两个条款中运用的“裁判”没有任何关联:第 32 条是指国民在法院接受裁判的权利,强调审判权只能由法院行使;第 82 条第 1 款强调的对审和判决这两种审判行为必须在公开的法庭上完成。换言之,第 32 条并没有国民必须接受诉讼程序裁判的意思;第 82 条第 1 款也没有说所有的裁判都必须经过对审程序[32]。但肯定说却认为这两个条款存在着关联:第 32 条所谓的裁判,除第 82 条第 2款规定的例外情形外,都必须在公开的法庭上以对审和判决的方式进行。对于这两个宪法条款的不同理解直接影响到了非讼程序审理的界限。依据否定说,只要裁判是由法院做出的就符合宪法,法院运用非讼程序审判诉讼事件也不构成违宪;肯定说则认为,诉讼事件必须采用公开、对审及判决的方式进行审判,这意味着诉讼事件不能运用非讼程序审理。20 世纪 60 年代后,肯定说一直居于通说地位。
为解决立法中出现的上述冲突,日本最高法院将权利区分为实体性权利义务(纯粹诉讼事件)与具体内容(非纯粹诉讼事件)。前者涉及到权利义务自身是否存在必须通过公开、对审及判决的方式审理;后者可以采用非讼程序由法院从监护的立场进行裁判。并且,运用非讼程序做出裁判后不影响关系人对于实体性权利义务自身的争执。日本最高法院是这样阐述自己的理由的:“宪法第 82 条规定裁判的对审及判决需要在公开的法庭上进行。但是就什么样的事项必须在公开的法庭上采用对审及判决,宪法并没有设置任何的规定。由于确定法律上实体权利义务本身为固有司法权的主要作用,相关争讼通过非讼事件程序或者审判程序以决定形式裁判是回避前述宪法的规定,即使是通过立法方式也是不允许的。因而,关于该条款的合理解释应是,对于法律上实体权利义务的争议,应当在公开的法庭上采用对审及判决形式。……为了促进当事人协议解决,首先可以尝试调停,调停不能的再转移到审判程序,在非公开的形式下继续审理,事实的探知及必要的证据调查则由法院依职权进行。比起诉讼程序而言,这种方式能够实现简易迅速地审理,采用决定的形式也更符合有关身份关系事件的特点。但是不能否认的是,这些义务仍然是实体法上的权利义务,所以终局性地确定权利义务本身还需要在公开的法庭上通过对审及判决的方式做出。……在民法没有具体规定时,家庭法院从监护的立场出发,基于合目的性观点,通过行使裁量权形成权利的具体内容是必要的。此时,家事审判法的审判具有形成效力,它在性质上为非讼事件的裁判,因而不需要通过对审及判决的方式做出。……判决确定后,虽然关系人不能就裁判的形成效力进行争执,但在公开法庭上通过对审及判决的方式就同居权利义务本身进行争执的途径并没有封闭。”[33]
这种选择反映了日本最高法院在解释非讼程序审理界限的艰难选择:一方面它力图保持非讼程序功能扩展的合宪性,发挥非讼程序在民事纠纷解决领域上的作用;另一方面又要防止运用这一程序可能对民众程序基本权的侵害。不过,最高法院所担心的侵害程序基本权问题随着 2011 年 5 月 25 日非讼事件程序法和家事事件程序法通过已基本得到解决。这次立法修订全面强化了当事人及其他程序关系人的程序保障,宪法第 32 条的理念在非讼程序中亦得到了全面落实。
结 语
非讼程序背后蕴含着深刻的事件类型化法理,这既能够为非讼事件提供一般性程序,又可以结合事件自身特点制定特殊的审理规则;借助程序的运行,既能够发挥国家监护作用预防各类纠纷的发生,又能够在纠纷发生后迅速、快捷地予以解决。这就使实体法所蕴含的立法价值和目的考量得以充分实现。另外,非讼程序功能并非我国理论界通常理解的仅是确认事实、预防纠纷。真正诉讼事件大量增加后,形成已经构成了非讼程序的基本功能之一。通过真正诉讼事件,它实质上发挥着诉讼程序“减压阀”的作用。尤其值得注意的是,它还解决了调停这种东亚传统纠纷解决方式在现代西方法制内如何定位的问题。因而,可以预见非讼程序完善必定会成为克服我国民事司法内容诸多困境的有效路径之一。



注释:
[1] 郝振江:《论非讼程序在我国的重构》[J],《法学家》2011 年第 4 期。
[2] 关于民事程序分类理念的论述,请参见傅郁林:《分界•分流•分层•分类——我国民事诉讼法修订的基本思路》[J],《江苏行政学院学报》2007 年第 1 期;王亚新:《民事诉讼法修改中的程序分化》[J],《中国法学》2011 年第 4 期。
[3]参见《日本一般社团法人及财团法人法》第 47 条、第 75 条 2 项、第 87 条、第 197 条、第 188 条、第 210 条、第 216 条、第 261 条;《日本民法典》第 40 条、第 75 条、第 262 条第 3 款、第 354 条;《日本非讼事件法》第 92 条、第 93 条;《日本信托法》第 57 条第 2 项、第46 条第 1 项、第 123 条第 6 项、第 131 条第 5 项、第 165 条第 1 项、第 180 条第 1 项。《德国民法典》第 21、29、37、43、55 条;1898 年《非讼事件程序法》第 159 条。(文中涉及的日本民法典条款请参见渠涛:《最新日本民法》[M],法律出版社 2006 年版;德国民法典条款参见陈卫佐:《德国民法典》(第 2 版)[M],法律出版社 2007 年版)
  【案情】

  2000年3月1日,某贸易公司向某灭火公司出具《借条》一份:今有某贸易公司从某灭火公司处借到15万元整,定于2000年8月31日前全数归还。同日,刘某与某灭火公司签订《保证协议》一份,约定:为保证借款人某贸易公司2000年3月1日向某灭火公司的借款15万元能够如约归还,双方一致同意,刘某为上述借款承担连带保证责任,即,如果借款人某贸易公司没有在2000年8月31日之前偿还该借款,刘某有义务代其偿还。某灭火公司可以直接从刘某的劳动报酬中直接扣缴,而无需另行通知借款人。借款到期后,某灭火公司多次向某贸易公司催要借款未果,遂向刘某要求还款。刘某自2000年8月31日至2006年8月31日期间分五次向某灭火公司累计还款15万元(其中,在2002年8月31日之前两次还款6万元,之后三次还款9万元)。刘某为此于2008年8月20日诉至法院,要求判令某贸易公司向其支付代为偿还的借款15万元。某贸易公司则以在主债权已经超过诉讼时效的情况下刘某没有取得该公司的同意仍然还款、并且刘某没有积极行使抗辩权为由,拒绝给付。

  【分歧】

  对于本案的处理,有两种意见。

  第一种意见认为:由于刘某有三笔还款发生在主债务诉讼时效届满之后,在某贸易公司不同意偿付的情况下,刘某要求对此部分还款行使追偿权的诉讼请求,依法应予驳回。对刘某在主债务诉讼时效届满前承担保证责任的部分,依法予以支持。因此,应当判决某贸易公司偿付刘某6万元,其余诉讼请求予以驳回。

  第二种意见认为:由于债权人某灭火公司在保证期间内要求保证人刘某承担连带清偿责任,刘某分期分批对其进行了偿还,现刘某依据已经承担保证责任的事实向某贸易公司追偿,并未超过追偿权行使的诉讼时效,其诉讼请求合法,应当予以支持。某贸易公司以刘某超过主债务诉讼时效仍然还款没有取得该公司同意的抗辩理由,因刘某于保证期间内开始承担保证责任,并且分期分批偿付了同一笔债务,其主债务诉讼时效不应视为届满,故该抗辩理由不能成立。因此,应当判决某贸易公司给付刘某15万元。

  【评析】

  笔者同意第二种意见,理由如下:

  追偿权是法律规定的保证人对债务人享有的有别于原主合同以及从合同的权利,追偿权的诉讼时效应当另行计算。

  根据通说,在前述借款合同关系中涉及三类法律关系:某贸易公司与某灭火公司之间的借款合同关系(主合同、主债务关系)、刘某与某灭火公司之间的保证合同关系(从合同关系)、刘某与某贸易公司之间的法律关系。前两种合同关系基于当事人之间的合意而产生,权利义务一般依照合同内容来确定,而第三种法律关系属于保证合同的原因关系,通常包括合同关系、无因管理关系以及赠与关系,一般情况下不应当受到主合同和从合同内容的影响。可以这样说,追偿权的取得基于法律规定以及保证人承担保证责任的事实,只要保证人没有重大过错,其因承担保证责任所致的损失应当由债务人赔偿,并且追偿权的诉讼时效应当从保证人实际清偿主债务之日起计算,不得与主合同或者保证合同的诉讼时效相混淆。

  由于保证期间不适用中止、中断、延长,因此,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》(以下简称担保法解释)第三十四条规定:一般保证的债权人在保证期间届满前对债务人提起诉讼或者申请仲裁的,从判决或者仲裁裁决生效之日起,开始计算保证合同的诉讼时效。连带责任保证的债权人在保证期间届满前要求保证人承担保证责任的,从债权人要求保证人承担保证责任之日起,开始计算保证合同的诉讼时效。由此可见,一般保证合同的诉讼时效起算点并非处在保证期间之内或者简单地从保证期间届满之日起推定债权人对保证人丧失诉讼时效。而连带责任保证的诉讼时效则应当从保证期间内的某一点(即债权人要求保证人承担保证责任之时)开始计算。

  本案中,由于保证合同明确约定:主债务履行期间届满债务人不履行债务的,债权人直接从保证人的劳务报酬中扣减,所以,并不涉及债权人起诉的问题,也不涉及主合同与从合同的诉讼时效问题,仅仅涉及保证人承担保证责任后何时取得追偿权的问题。笔者认为,根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第五条“当事人约定同一债务分期履行的,诉讼时效期间从最后一期履行期限届满之日起计算”的规定,该追偿权的取得应当从保证人对主债务清偿完毕之日起计算,即从2006年8月31日的次日开始计算2年,至2008年8月31日届满。保证人刘某于2008年7月20日提起追偿权诉讼,法院应当做出对保证人刘某有利的判决。

  应区别保证人未行使相关抗辩权利的不同情况,给予保证人追偿权的行使较通常意义上的诉讼时效为宽松的条件。

  《中华人民共和国担保法》(以下简称担保法)一方面为了促进市场经济的发展做出了在保证方式约定不明等等情况下视为连带保证责任的对债权人有利的法律规定,另一方面基于利益的平衡规定了保证期间、保证合同诉讼时效、一般保证的先诉抗辩权、保证人享有债务人的抗辩权、债权让与保证人在原担保范围内承担保证责任、债务承担未取得保证人书面同意保证人不再承担保证责任、债权人与债务人协议变更主合同未经保证人书面同意保证人不再承担保证责任等等有利于保证人的法律制度。但是,赋予权利与权利的行使是两回事,当事人并不一定必然沿着法律规定的权利道路行进,尤其保证合同的签订以及履行,一般主要基于当事人之间的信任关系,以及其它的业务合作关系。司法实务中,很少见到单纯的陌生人之间的保证,并且也很少见到从保证合同中渔利的情况,因此,保证人更多考虑对自身信用度的维护以及与债权人甚至是相关知情人的合作关系的保持,不轻易动用保证期间及诉讼时效的抗辩权也是常有之事,法律不应因此对保证人科以不利益。同时,从权利和义务相一致的观点出发,债务人因保证人承担保证责任,事实上取得了自己因债不履行的利益,如果不能从诉讼机制上给出倾斜,等于法院漠视这种不当利益的获得,而于社会诚信体系构建方面却无能为力,这显然不符合法院以公平正义为担当的角色要求。再者,对连带责任债务人(事实上,在连带责任保证合同关系中,应当视主债务人和保证人为连带债务人)之一行使请求权仍然能够对主债务产生诉讼时效中断的法律效果。所以,笔者认为,保证人在保证期间内以及在保证合同诉讼时效内承担保证责任后的追偿权不应当受到主债务诉讼时效的限制。

  需要注意的是,保证人在承担保证责任时必须具有正当性并且尽到一般善良人的注意义务,如果超越保证责任范围给付,那么只能依据不当得利请求权基础请求债权人返还,而不能要求债务人予以负担,对此,担保法第四十三条明确规定“保证人自行履行保证责任时,其实际清偿额大于主债权范围的,保证人只能在主债权范围内对债务人行使追偿权。”还有,如果债务人认为债权人的请求已经超过诉讼时效,或者债权人针对债务人的起诉已经超过诉讼时效被生效法律文书所确认,此法律事实已经通过书面等方式向保证人及时告知的,且保证期间内债权人并没有向保证人提出请求,此后,保证人应债权人的请求没有征得债务人的同意而进行的给付,不能说具有合理性。因为,虽然保证合同具有一定的独立性,但仍然是主合同的从合同,主合同债务人已经明确提出对债权人的抗辩,且保证人已经知悉,此时再行给付就没有了主合同的依据。但是,如果保证人并不知情,或者保证人与债权人另有约定,或者保证人在经济方面处于债权人的实际控制之下(比如保证人预先于债权人处存款、保证人与债权人之间存在借款合同关系、买卖合同关系以及本案中债权人与保证人之间存在劳动关系等,债权人可能以对保证人存在的其它给付义务来抵销对债务人的债权),诸如此类情形,保证人并无拒绝给付的可能,也无从行使所谓的主合同与从合同诉讼时效抗辩权。因此,不应免除债务人对保证人的赔偿责任。


作者单位:安徽省阜阳市颍泉区人民法院